地理标志产品产地环境保护制度：现状与完善路径

摘要 地理标志产品因其优良的品质与市场效应，具有区别于一般农产品的经济、文化与社会价值。当前农业面源污染形势严峻，产地生态环境未得到有效改善，地理标志产品产地环境保护制度层级架构不清，产地环境综合监管体制阻滞，阻碍了地理标志产品的健康发展。应以完备健全的地理标志产品产地环境保护法律与政策作为依托、形成统一高效的产地环境保护监管执法机制为保障，保障地理标志产品综合性管控、系统化治理、法治化监管。

关键词 地理标志产品；产地环境；环境保护；法律制度

中图分类号 D912.6 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2025）06-0255-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.06.057

Environmental Protection System for Geographical Indication Products： Current Situation and Improvement Path

WEI Xu， WANG Xiao

（College of Humanities and Law， South China Agricultural University， Guangzhou， Guangdong 510642）

Abstract Geographical indication products have economic， cultural， and social values that differ from general agricultural products due to their excellent quality and market effects. The current situation of agricultural non-point source pollution is severe， the ecological environment of the production area has not been effectively improved， the hierarchical structure of the environmental protection system for geographical indication products is unclear， and the comprehensive supervision system for the production area environment is hindered， which hinders the healthy development of geographical indication products. We should rely on comprehensive and sound laws and policies on environmental protection of geographical indication products， and establish a unified and efficient regulatory and law enforcement mechanism for environmental protection of geographical indication products to ensure comprehensive control， systematic governance， and rule of law supervision of geographical indication products.

Key words Geographical indication products;Origin environment;Environmental protection;Legal system

地理标志产品之所以具有独特的市场优势，既需要国家主管机关进行行政确认，更由其产自特定区域以及独特的产地环境要素决定。地理标志产品以地域性为基础，其评定标准以人文因素和自然因素为依据，并以产地为基础，高度依赖于产地环境质量，地理标志产品的保护应从源头上对产地环境予以规制［1］。

然而，农产品产地环境污染问题也随着工业化、城市化进程日趋严峻。根据2017年《全国土壤污染状况调查公报》（以下简称“公报”）显示，我国土壤污染整体超标率达到了16.1%，其中涉及农业生产的草地、林地、耕地土壤超标率分别为10.4%、10.0%、19.4%［2］。从我国地域分布来看，农产品产地环境污染呈现出多区域、集团化、范围广的特点。著名的九江香米曾在2017年报道出当地产出的香米镉含量严重超标，部分农田土壤中的重金属含量超过国家标准8倍，之后陆续查出10余个省（市）存在严重超标。因此，对地理标志产品产地环境从制度层面进行规范，具有现实化需求。

1 我国地理标志产品产地环境保护法律制度现状及其存在问题

1.1 我国地理标志产品环境保护制度现状

十八大以来，围绕生态文明建设领域我国环境保护法律体系得到发展和完善，但是在地理标志产品产地环境保护领域却尚未并未形成专门性法律文件，大多以地理标志产品产业发展为立法对象或以地方性法规形式创设，法律层级仍处于立法空白。地理标志产品产地环境保护现有的规制依据主要是其他环境保护以及产品质量法律规范，不可避免出现分散性高、协调性差、适用性低的实践困境。

通过对现有涉及或涵射地理标志产品产地环境保护法律规范进行梳理，可窥见对地理标志产品产地环境保护立法重视程度不够，使得这一领域在整体制度上一直以来未能有效整合，又因不同法律部门间调整方法和范围的区别，进而导致了矛盾与差异的存在。其中《环境保护法》虽然没有直接针对地理标志产品的环境保护问题进行规定，但其对农业环境的一般规定也适用于地理标志产品，包括对农业环境保护制度的原则、管理体系、农业面源污染治理的总体要求等；由于土壤作为农业生产的重要自然要素，《土壤污染防治法》与地理标志产品产地环境保护密切相关，其中第二十七条、二十八条、二十九条、三十条专门规定了农业生产土壤环境影响的安全性评价制度，污染防治宣传和技术培训制度、污染物排放禁止性条款与农田灌溉用水监测体系、土壤污染防治鼓励性措施等内容。除此之外，《中华人民共和国农业法》第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》三十五条也规定了农业生产活动中对于土壤污染防治的内容。《土壤污染防治法》《农业法》《土地管理法》从制度层面构建了产地土壤环境保护的基本内容，对于产地土壤环境保护起到了重要的制度支撑作用。《农产品产地安全管理办法》（以下简称《办法》）为我国农产品产地环境保护领域第一部专门性部门规章，其目的主要是强化农产品产地环境监管、提升产地环境保护治理水平，维护产地环境安全。同时，该《办法》也将产地环境保护纳入其中，开创了专门以产地环境为调整对象的立法先河，与产地环境保护现实需求相重合，弥补了以往法律规范的散乱不成体系的漏洞，并将产地环境作为立法的出发点，提升了对产地环境的重视程度。然而，该《办法》作为农业农村部制定的部门规章，其效力层级相对较低，对于农业生产以外产生的污染法律效力不足，无法完全构建产地环境保护的制度体系［3］。《农产品质量安全法》《农产品产地安全管理办法》等作为一般性法律文件，适用于一般农产品与地理标志产品的监督管理，无法对每一种农产品品质进行规定。但是，地理标志产品作为农产品中的特殊种类，同一种类农产品在不同地区生产出的品质与价值存在差异，地域性与人文自然性决定了其无法完全适用一般性规定进行调整。然而，以上法律规范均隶属于不同法律领域，主要立法目的也并非直接指向地理标志产品产地环境保护，而是为了确保立法内容的完整性，在各自调整范围中涉及产地环境保护问题时附带进行设定。

1.2 我国地理标志产品环境保护制度困境

1.2.1 地理标志产品产地环境保护法律制度的不足与缺位。

构建农产品产地环境保护法律体系是建设农业强国的重要一环，也是推动地理标志产品发展的前置程序。尽管我国已经制定的相关法律规范对产地环境保护起到了一定的效果，但农产品产地环境领域属于环境保护法的细分领域，目前我国环境法部门尚未形成完备的法律规范，在法律实践过程出现规则适用缺位困境。现有的法律规范均不能较好契合产地环境保护的需要，而包含在其中的地理标志产品产地环境保护更是无从谈起，因此在这一特殊领域存在较大的立法空白与法律缺位。现有的《环境保护法》《农产品产地安全管理办法》《农业法》《农产品质量安全法》和《土壤污染防治法》等法律文件效力层级，调整范围与规制手段方面存在差异。同时，这些法律规范散见于不同的法律部门之中，缺乏一部法律规范能够承担统率协调作用，导致它们之间并未建立起有效的连接［4］。法律制定过程中的利益冲突也是影响地理标志产品产地环境保护的因素之一，在制定地理标志产品产地环境保护的法律时，需要回应利益冲突的问题。对于地理标志产品产地环境进行评价或检测标准规定，就必然会在一般农产品产地环境保护的基础上提出更为严格的质量标准、监管方式，部分地方政府或者农业企业可能会基于经济发展、地方绩效考量对环境保护的要求提出异议，将导致不同地区地理标志产品协同发展无法形成有效衡量尺度。

1.2.2 地理标志产品监管制度的阻滞与低效。

目前，我国在生态环境保护行政执法中存在职能划分不清的问题，地理标志产品产地环境保护涉及多个政府职能部门，包含农业农村部、生态环境部、水利部等，而我国地理标志产品产地环境保护综合行政执法的范围和权限尚不明确，所牵涉的部门之间存在职责重叠或缺失，缺乏有效地沟通和合作，行政监管执法部门与有关行业管理部门之间的协调配合机制并不完善，难以形成统一的监管政策和行动计划。在执法力量建设上也存在不足，地理标志产品产地环境污染的执法工作需要依靠相关部门的高效专业的执法力量。然而，行政执法力量不足问题在地理标志产品生产地的农村基层尤为明显。据2019年生态环境部数据显示，我国环境综合执法人员数量与环境保护的现实需要存在较大缺口，目前在生态环境部行政体制与人事司所登记的执法人员仅有8万人，而在县一级政府中从事环境保护的执法人员大多少于5人［5］。导致监管执法覆盖范围有限，难以对环境污染行为进行有效监督和处罚。在地理标志产品产地环境发生污染时相应的治理措施不完善，地理标志产品产地环境污染治理需要采取一系列的措施，包括污染源控制、环境监测、治理设施建设等。然而，农产品产地往往位于农村或乡镇地区，经济状况较差，面对诸多的社会民生事项，在地理标志产品产地环境保护方面难以投入足额资金进行治理。而污染治理是一项长期性、见效慢、投入大的工作，这也使得基层政府对于环境治理力不从心。在污染预防层面，污染物的检测及治理相较于城市存在较大差异。同时监管执法能力不足，地理标志产品产地环境污染的监管执法需要相关部门具备一定的专业知识和技能［6］。然而，由于人员素质参差、培训不足等原因，一些地区可能存在监管执法能力不足的情况。缺乏专业的监管执法人员，难以对环境污染行为进行准确的判断和处理。

2 我国地理标志产品产地环境保护制度构建

2.1 全面构建地理标志产品环境保护法律制度立法体系

构建地理标志产品产地环境保护法律体系，应从法律理念与立法技术进行协调，坚持以中央地理标志产品产地环境立法的统一指导，在国家立法层面透视地方地理标志产品产地环境立法的现实性需要，共同建构地理标志产品产地环境保护“中央—地方”两级法律体系。

2.1.1 以立法权限为基点，形成“中央—地方”两级法律体系。

需从现实与法理层面为地理标志产品产地环境保护地方性立法提供依据。我国宪法确定了各地方在“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的基本原则下，有权依照《立法法》规定在符合本地区实际情况的基础上，因地制宜进行地方性立法。在此背景下，国家层面应以立法的整体性与协调性为要旨，保障地方地理标志产品法律效力的有机协调，保障地方生态地理标志产品产地生态环境保护立法的实效性［6］。由于地理标志产品产地环境保护的整体性与区域性是辩证统一的，对国家地理标志产品产地生态环境保护和各地方地理标志产品产地环境保护具有普遍适用价值的法律原则、基本性规范实行“法律保留”，将立法权集中在中央，以期确保国家地理标志产品产地环境保护的目标与方向的明确，对地方地理标志产品产地环境保护的立法提供指引和上位法依据，确保我国地理标志产品产地环境保护基本法律框架的基础与内核的高效融合，避免各地方地理标志产品环境保护的立法重叠或缺乏实效性［7］。制定国家层面的《地理标志产品产地环境保护法》能够通过法治确立地理标志产品产地环境保护基本原则，将其置于我国农产品产地环境保护与生态文明建设的总体设计下，结合《环境保护法》对农业生产环境建设的总体性规定，通过设置总则、若干章节、法律责任、附则等法律条文，在总结地方生态文明立法体例和主要内容的基础上，对我国生态文明建设的基本理念、基本原则、规范程序、制度保障进行规定［8］。地理标志产品产地环境保护法律体系是地方性地理标志产品产地环境保护法律规范体系的上位概念，创设《地理标志产品产地环境保护法》对建成“中央—地方”两级地理标志产品产地环境保护法律体系具有规范与指导作用，适用于地理标志产品产地环境保护的整体领域，对产地环境资源保护、环境污染防治及生态系统维持起到重要作用。

以国家《地理标志产品产地环境保护法》为统率，进行地方地理标志产品产地环境立法。尊重地理标志产品各产地生态环境整体性与区域性原则，各地方应针对本地区地理标志产品对特定环境要素的特殊需求，对地理标志产品产地环境保护问题进行因地制宜、因要素制宜立法。根据立法内容与调整方法的可以将地方地理标志产品立法分为事务法和手段法两种类型［9］。事务法是指通过对地理标志产品产地环境中的各自然环境与人文环境要素为调整对象加以规制，可以包括自然资源保护法、环境污染防治法、生态环境维护法等方面，事务法因其特性往往只能适用于某一生态环境要素的开发、利用、保护、污染防治或生态系统的平衡；手段法则是通过对生态环境的整体保护行为、执法监管机制、规制程序以及手段进行立法，相较于事务法其调整范围更具广泛性与综合性。地理标志产品产地环境是不同自然要素共同作用形成的复杂生态环境系统，因而不能将环境要素与具体保护规制行为拆分，应通过手段法与事务法共同调整地理标志产品产地环境保护行为，以期实现地方性法律体系的相对健全。