共同富裕视域下农村宅基地使用权流转法律制度构建研究

Research on the Legislation of Transfer of the Right to Use Homesteads from the Perspective of Common Prosperity ZHENG Peng-shu（Yuhuan College， Zhejiang Open University，Yuhuan， Zhejiang 317600）

AbstractMakigfersichispriorityfoururalorkdpromotigrasferofthtoseomesteadsismaintaskofruralland systerefoininaslatiofserfghttsemetedsisoduiettiallatiofndouco teddevelopentebdalaapidonicowhiral，sellulatioofpatemetedacio Althoughweaveotgalbasis，olicydanendpacticalexperieonceingtraferftghttoseomesteads，heril somelegalissstoddopleeoptgsdfciosfes，idopdsoftsedlack of mechanismsfoftiegulatioietifcaueeaationdasoableicoedistrbutio.Frotboemtiodfspts， wecanachievethelegislationofransferoftherighttousehomesteadsinChina，andmakefulluseoftheright’svalueandfunctions.

KeywordsHomestead land；Right ofuse；Transfer；Legislation

实现共同富裕是我们党矢志不渝的奋斗自标，城乡区域发展不平衡是制约这一目标实现的主要瓶颈。广大农村地区可以利用的资源少、经济发展动力不足，难以创造出更多的社会经济价值。随着城镇化建设的快速发展，农村土地的资源价值日益凸显。如何有效利用农民宅基地，让宅基地成为农村经济发展新引擎，已成为农村土地改革的重点。党的十八大以来，中央一号文件连续11年强调完善农村宅基地制度，充分彰显党中央对此项改革的重视程度。创新宅基地使用权流转形式，盘活农村土地资源，将有力促进农民增收，进而为实现城乡共同富裕提供重要支撑。

1农村宅基地使用权流转的相关概念内涵

1.1宅基地使用权的内涵农村宅基地是指农民为建造住房及其附属设施而占用的土地。我国的宅基地制度可以简单概括为两权分置，即农村集体经济组织的所有权和农民的使用权。农村宅基地使用权是指农民在宅基地上建造房屋及其附属设施的权利。2018年党中央文件提出宅基地“三权分置"改革，即将宅基地的所有权、资格权和使用权分置。在“两权分离”和“三权分置”两种制度下都有宅基地使用权这个称谓，但实际上其内涵有所不同。“两权分离”中的宅基地使用权包括了“三权分置”中的宅基地资格权和使用权。该研究所要构建的“农村宅基地使用流转法律制度”中的“宅基地使用权”，特指“三权分置”中的宅基地的使用权。

在物权和债权二分的条件下，宅基地“三权分置”后的使用权就其属性来讲应被认定为用益物权，而且是一种全新的用益物权，其抽离了在“两权分离”中宅基地使用权的身份属性，是一项纯粹的财产性权利[1]

1.2宅基地使用权流转的内涵农村宅基地使用权的实现涉及宅基地使用权流转问题，而对于“农村宅基地使用权流转”的概念仅存在于学术讨论之中，并未在国家正式法律文件中得以明确，学界也没有一个统一的界定。我国《土地承包法》中把农地的转包、租赁等行为称之为“流转”，借鉴农地经营权流转之内涵，可以把“农村宅基地使用权的流转”界定为宅基地使用权在不同主体之间的转移。

2农村宅基地使用权流转立法的必要性

2.1农村宅基地使用权流转有利于土地资源的优化配置

随着我国城镇化进程的加快，大量人口从农村迁移到城市，农村出现了大量的闲置宅基地。通过对闲置的宅基地使用权进行流转有利于农村土地资源优化配置和科学管理。闲置宅基地在被流转后，拆除地上房屋并对农民重新统一安置，对这些土地统一规划，可以有效地促进农村土地资源的集约利用。在旧村改造和新农村建设时，宅基地使用权的有效流转促进了农村土地资源的整合和农村基础设施的完善。

2.2农村宅基地使用权流转有利于城乡之间的统筹发展

农村的发展急需人才和资本的流人，农村宅基地使用权流转市场的开放与扩大，可以吸引更多外来资本进人农村，进一步疏通城市和农村之间的资源流转通道。通过农村宅基地流转，有利于吸引民宿、新型种植业、养殖业以及和乡土人情有关的旅游产业进人农村，实现农村产业多元化，促进城市和农村的统筹发展。城乡统筹发展反过来会给农村宅基地的流转提供政策背景与机遇，如资本和人才进入农村为农村宅基地流转提供了市场需求[2]

2.3农村宅基地使用权流转有利于农村经济的快速增

长农村宅基地是非常稀缺的土地资源，并且农房本身还含有农民投人的大量的建房资金，因此宅基地及其地上房屋蕴含了极高的财产价值。由于受宅基地流转制度的限制，导致农村宅基地从资源到资产再到资本的渠道无法实现。放宽农村宅基地流转制度，允许农村宅基地在市场主体之间自由流转能够最大程度地利用农村宅基地及其地上建筑物的价值，进一步提高农民对宅基地资源的经济属性的利用率，从而加快推进乡村振兴和实现共富。

2.4农村宅基地使用权流转有利于私下交易的整顿治理

由于国家政策禁正农村宅基地对外流转，农村出现了大量私下交易宅基地的现象。买卖双方经由熟人介绍，通过签订合同的形式完成交易，买方获得宅基地使用权。私下交易没有经过农村集体经济组织的同意，导致村集体经济组织无法对宅基地在流转后的功能与用途进行提前审查和事后监督。私下交易因其交易行为的非规范性埋下了产生纠纷的隐患，容易滋生社会矛盾。在法律上允许宅基地使用权进行流转，通过对宅基地使用权流转的范围、形式和程序加以规制，有利于消除目前农村存在的宅基地流转混乱的现象。

3农村宅基地使用权流转立法的可能性

3.1农村宅基地使用权流转具有法理基础权利配置正义论是农村宅基地使用权流转的法理基础。在现实生活中，权利配置离不开特定的社会制度结构。借鉴罗尔斯的正义论来讨论农村宅基地使用权流转具有较强的针对性和现实性。在罗尔斯看来，正义是社会制度的首要价值，要保障社会个体的权利和自由，就必须确保社会基本制度具有正义性。权利配置的目标是实现公平正义，这与我国法治建设的最终目标相一致。作为用益物权的宅基地使用权受限于我国的“公有制”为主体的生产关系，在权利配置有所欠缺。宅基地使用权相较建设用地使用权而言，在权利安排和制度架构上并没有完全遵循权利平等保护原则。农民的居住权在得到保障之后，在如何处分宅基地使用权这个问题上法律不应该设置过多的限制。对处于弱势地位的农民的宅基地使用权流转进行过多限制，不符合权利配置正义的要求。

3.2农村宅基地使用权流转具备政策引领我国农村宅基地使用权流转政策大致经历了3个时期，即土地改革时期的自由流转政策、社会主义改造时期的变相流转政策和改革开放后的限制流转政策[3]。1950年的我国《土地改革法》规定：土地产权可以自由流动。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确提出禁止农民向城市居民出售住宅。

党的十八届三中全会提出要探索放活农村宅基地流转模式，推行农村宅基地制度改革。2015年国家在33个县（市、区）启动农村宅基地制度改革试点。2018年和2019年的中央一号文件提出探索农村宅基地“三权分置”和“丰富农村宅基地改革试点内容”。2020、2021、2022以及2023年中央一号文件的关注点都是宅基地“三权分置”的实现路径。从这些文件的规定可以看出，限制农村宅基地使用权的流转政策开始松动，国家鼓励一些地区通过改革试点来盘活农村宅基地和农房，为在全国范围内实施农村宅基地流转积累经验。

3.3农村宅基地使用权流转具备实践经验国家首轮农村宅基地制度改革试点于2015年开始，到2019年底结束。2020年10月国家决定在3个地级市及104个县（市、区）开展新一轮宅基地改革试点。试点地区按照“确权、赋权、活权”要求，突破了农民对住宅仅限自行居住的初始用途，在流转主体和流转方式等方面超越了现行法律限制。浙江省嘉兴市推行“两分两换模式”，即把承包地和宅基地分开，土地承包经营权换取社会保障，宅基地换货币等其他等价物品。广东省允许宅基地使用权进入市场交易，天津市在“华明镇、大良镇、小站镇”和“南北辛庄村、后蒲棒村"试行村民以宅基地使用权换取新建的房屋。宅基地改革试点地区通过出台地方性的规定，突破了现有政策对宅基地流转对象和形式的规定，为出台全国性的宅基地流转法律积累了宝贵的经验。我国在对宅基地使用权流转进行立法时可以将一些比较成熟的制度引入法律中来[4]

4农村宅基地使用权流转存在的法律问题

在国家层面尚没有专门对农村宅基地进行规制的法律，对宅基地的相关规定散见于我国的《民法典》《土地管理法》等法律之中。我国宪法第十条规定：土地的使用权可以依照法律的规定转让。2020年实施的我国《土地管理法》允许进城落户的农民自愿退出宅基地，并鼓励盘活利用闲置宅基地。2021年正式实施的我国《民法典》规定宅基地使用权的转让适用土地管理的法律，宅基地使用权转让应办理变更登记。从以上规定可以看出，法律对宅基地使用权流转并没有明确禁止，限制农村宅基地使用权对外流转的规定主要是来自国家政策层面。此外，国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市出台了一些和宅基地相关的法规和规章。这些国家层面和地方层面的相关规定共同构成了现行农村宅基地法律体系。

4.1宅基地使用权流转主体财产权能不完整根据我国《民法典》和《土地管理法》的规定，宅基地使用权在性质上被认定为用益物权。在学理上，用益物权的权能包括对用益物权标的占有、使用和收益的权利。《民法典》第362条将宅基地使用权的内容界定为“占有和使用”“集体所有的土地”“利用该土地建造住宅及其附属设施”，包括住房以及与居住生活有关的其他建筑物和设施，如住房、车库、仓房、厕所、沼气池、牛棚、猪圈、鸡架等。将宅基地使用权的权能仅表述为“占有和使用”，并非用益物权所固有的“占有、使用和收益”三项权能，缺少了“收益”这项权能，导致我国宅基地使用权的用益物权的权能并不完整。

4.2宅基地使用权流转范围和形式受到限制在我国，禁止农村宅基地向本集体经济组织以外的人转让。农村宅基地的转让双方必须属于同一个村集体经济组织，受让方除了是本集体经济组织人员之外，还必须自身没有宅基地和住房，且符合宅基地分配条件。宅基地的流转方式除了宅基地可以在同一集体经济组织内部转让之外，法律允许的流转方式还包括宅基地的征收、收回等方式。宅基地征收属于政府行为，农民只能被动接受，没有自由选择权，农户无法公平分享土地资本化后的升值收益。目前这些宅基地的流转方式并不利于发挥宅基地的价值功能，而在宅基地“三权分置”试点政策中，利用宅基地开展农家乐、民宿、乡村旅游等，实际上已经超出了宅基地的社会保障功能。

4.3宅基地使用权流转缺少有效的监管机制农村宅基地使用权流转具有很强的社会需求，但由于我国目前只允许宅基地使用权在同一集体经济组织内部流转，有一些农民为了追求更高的流转价值或是为了更好出手而选择了向不符合流转条件的人员进行流转，这就导致出现了大量的隐性流转，并会引发一些产权纠纷。由于我国目前并没有确立宅基地使用权流转监管机制，使得宅基地使用权隐性流转长期处于监管之外，相关职能部门面对宅基地使用权违规流转也束手无策。在监管机制缺位的情况下，职能部门和村集体经济组织都没有可以遵守的相关规定对宅基地使用权流转进行监督，不利于消除农村宅基地隐性流转和违法流转现象。

4.4宅基地使用权流转缺少科学的价值评估机制宅基地使用权的征收和抵押都必须以价格作为依据，价格的高低直接关系到农民的收益，科学合理的价格评估对农民来说至关重要。由于我国没有出台农村宅基地的定级、定价评估标准，所以在农村宅基地的抵押、置换、征收等流转过程所适用的经济补偿标准大都是由当地政府决定或者由村集体组织商定。由于缺乏对地价的科学调研，导致宅基地价格评估不合理，补偿标准也未能充分保障农民的合法权益。宅基地的地价是和区域、位置息息相关，并且随着供求关系的变化而变化，这对宅基地的价值评估提出了更高的要求。