乡村振兴战略下农村承包地“三权分置”问题研究

摘要 作为我国实现农业现代化建设和乡村振兴的必由之路，农村承包地“三权分置”制度在乡村振兴战略实施中的探索与实行必将得到进一步深化。农村承包地“三权分置”的制度设计是为了增强农业的规模化经营、提高农业生产力以及保障农民收入等。在乡村振兴战略下实行农村承包地“三权分置”具有必要性，通过对乡村振兴和“三权分置”的政策进行梳理，并结合相关研究与农村实地调查，总结农村承包地“三权分置”的成效，针对“三权分置”中承包地土地经营权的性质尚不明确、集体所有权虚置、土地流转“非农化”“非粮化”现象等问题，提出相应的对策建议，为解决农村承包地“三权分置”中存在的问题提供思路，从而推动乡村振兴。

关键词 乡村振兴战略；“三权分置”；农村承包地

中图分类号 F301  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）10-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.054

Research on the “Separation of Three Rights” of Rural Contracted Land Under the Rural Revitalization Strategy

QU Hong1，CHEN Xiao-yan2

（1.Journal of Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020;2.Institute of Pastoral Development，Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020）

Abstract As a necessary path for China to achieve agricultural modernization and rural revitalization，the exploration and implementation of the “separation of three rights” system for rural contracted land in the implementation of rural revitalization strategy will be further deepened.The system design of the “separation of three rights”for rural contracted land is aimed at enhancing the scale operation of agriculture，improving agricultural productivity，and ensuring the income of farmers.It is necessary to implement the“separation of three rights”for rural contracted land under the strategy of rural revitalization.Through sorting out the policies of rural revitalization and “separation of three rights”，and combining relevant research and rural field investigations，the effectiveness of “separation of three rights” for rural contracted land is summarized.In response to issues such as the unclear nature of the contracted land management rights in the “separation of three rights”，the virtual establishment of collective ownership，and the phenomenon of “non agriculturalization” and “non grainification” of land transfer，propose corresponding countermeasures and suggestions in order to provide ideas for solving the problems in the separation of three rights in rural contracted land and promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization strategy;“Separation of powers”;Rural contracted land

基金项目 内蒙古自治区哲学社会科学规划项目（2018NDB013）。

作者简介 屈虹（1978—），女，内蒙古兴安盟人，副研究员，硕士，从事经济学研究。

收稿日期 2023-10-09

农村是农民赖以生存的空间，农业是农民主要的生活来源。“三农”问题的解决关系到城乡融合发展，关系到城乡发展不平衡矛盾的消除。党的十九大报告提出了乡村振兴战略，乡村振兴战略集中体现了习近平“三农”思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。乡村振兴不仅能够解决我国农业农村发展的短板问题，也能够为我国经济社会的长期稳定发展奠定了稳固的基础。作为新时代中国特色社会主义建设的新战略，乡村振兴反映了党和国家农村发展政策的重大转变，包括战略思维的转变、战略主体的转变和战略内容的转变。因此，可以说，乡村振兴战略是国家作为主体推动的，在农村实施的宏观的、全面的、立体和多元的，旨在推动乡村全面振兴和全面建设现代化国家任务实现的重要国家战略。

在推动乡村振兴战略实施的过程中，农村承包地“三权分置”问题不容忽视。从制度经济学视角看，“三权分置”制度的实行有着强烈的现实需求和深厚的实践基础。随着我国工业化和城镇化的不断推进，原有的城乡二元格局逐步被打破，农业生产发生了深刻变化。2020年，全国农民工达28 560万人，土地流转面积为3 547.928万hm2，比上年增加了4.3%［1］。如果对实践中大量存在的农村承包地流转现象视而不见，未能厘清农村承包地的承包权与经营权的关系，不仅会阻碍农地流转市场的健康发展，而且不利于农业规模化经营和农业现代化的发展。因此，我国的农地制度亟待进一步改革，“三权分置”制度急需推进。如果将农村承包地“三权分置”问题解决好，就能够充分调动农民进行土地流转的积极性，从而释放农村的发展动力。从当前我国农村发展的实际出发可知，“三权分置”的重点在于放活经营权，“三权分置”的核心是进行土地流转［2］，“三权分置”的基础是土地确权，“三权分置”的关键是进行配套建设。从本质上讲，“三权分置”是将土地承包经营权分为承包权和经营权，其核心是土地流转；从基础上讲，“三权分置”的实行是建立在土地确权基础之上的；从实践上讲，只有完善相关配套制度，才能使“三权分置”真正落实，从而避免农村集体组织主体的错位以及土地承包人和土地经营权人的利益受损。

1 农村承包地“三权分置”的成效

1.1 “三权分置”制度体系初步确立

我国现行涉及调整土地承包经营权流转的法律法规主要有《民法典》《农业法》《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等。其中，《农村土地承包法》从立法上确定了我国农村土地实行“三权分置”，并界定了所有权、承包权和经营权的权能以及农地的流转方式和原则，具有一定的可操作性。《民法典》强调土地承包经营权的用益物权属性，并增设了土地经营权制度。在一系列法律法规的保障下，我国已经初步确立承包地“三权分置”制度体系，基本完成了承包地确权登记颁证工作，2亿多农户领到了土地确权证书。土地流转管理服务机制逐步健全，农业适度规模经营健康发展［3］。

1.2 土地流转取得一定成效

据统计，在我国实施“三权分置”后，农村土地流转取得了一定成效。其一，2020年农村家庭承包经营的耕地面积为10 411.083万hm2，比上年增长了1.0%；家庭承包经营的农户数为22 040.98万户，比上年增加了0.2%；颁发土地承包经营权证21 008.82万份，比上年增加了3.1%。其二，2020年土地流转面积为3 547.928万hm2，比上年增加4.3%，其中，出租（转包）面积为3 166.482万hm2，比上年增加了6.5%；入股面积为195.107万hm2，比上年减少了11.5%；其他形式流转面积为186.339万hm2，比上年减少了10.0%。其三，2020年土地经营权流转入农户的面积为1 658.851万hm2；流转入家庭农场的为474.951万hm2；流转入专业合作社的为76.334万hm2；流转入企业的为370.569万hm2；流转入其他主体的面积为280.023万hm2［4］。

截至2022年6月，内蒙古土地流转总面积266.667万hm2，占农村家庭承包耕地面积的39%，其中，建成的高标准农田流转比例显著高于其他农田，流转价格提高了3 000元/hm2以上。为了引导土地经营权有序流转，内蒙古农牧厅历时5年开展了土地承包经营权确权登记颁证工作，以稳定现有土地承包关系，从而奠定了土地经营权有序规范流转基础；相继出台了《关于引导农村牧区土地草原经营权有序流转发展农牧业适度规模经营的实施意见》《关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见》等政策文件；大力宣传《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等相关法律法规引导农牧民有序规范流转土地。同时，不断建立健全土地流转服务体系，已建成旗县、苏木乡镇、嘎查村3级土地流转服务中心（或服务站）1 570多个，进一步规范引导土地流转行为，保护流转双方的合法权益。联合中国建设银行内蒙古分行共同开发了数字农牧业综合服务平台，其中，土地流转信息管理子平台已于2021年5月正式上线运行，先后在全区41个旗县（市、区）开展土地流转管理信息化试点。

1.3 对农民的生产生活产生了良好影响

据实地调查，内蒙古赤峰市、呼伦贝尔市以及通辽市的农户未流转户人均纯收入水平要低于转入户和转出户家庭，相比未流转户，转入户家庭人均纯收入要高出2 877元，转出户家庭人均纯收入要高出4 122元。转入户家庭转入土地从事农业生产，其家庭收入来源以农业经营性收入为主，农业生产人均纯收入为5 210元，转出户转出土地从事非农行业，其家庭收入来源以非农收入为主，非农人均纯收入为6 874元［5］。

2 农村承包地“三权分置”中的问题

尽管“三权分置”制度顺应了我国经济社会的发展需要，从立法到规划日益制度化、法制化，已初步确立了承包地“三权分置”制度体系，但无论是在理论上还是在实践中，“三权分置”仍存在诸多亟待解决的问题。

2.1 土地经营权的性质尚不明确

2018 年12月新修订的《农村土地承包法》首次在法律上明确赋予经营主体更有保障的土地经营权。在此基础上，2020 年颁布的《民法典》将土地承包经营权规定在“物权编”的用益物权分编，用4个条文规定了土地经营权，在土地承包经营权基础上进一步明确承包权与经营权可再次分离，形成了农村承包地的“三权分置”。虽然两部法律都明确要保障土地经营权，但都对土地经营权的性质予以淡化。由于《民法典》在物权编中的用益物权分编中对土地经营权进行规定，有学者比较认可将土地承包经营权定性为用益物权。然而，这并不科学。将土地经营权规定于物权编是因其派生于土地承包经营权，因此，仅因其体系解释而将其纳入用益物权范围内并不合理。有学者指出，在农村承包地“三权分置”改革过程中，经济政策先行，而后法学逻辑跟进，对其进行检视、补充和完善［6］。因此，明确土地经营权的性质对于农村承包地的流转具有决定性作用，有利于“三权分置”的长久推行。