传统牧区草场纠纷演变特征及其化解机制研究

摘要  有效化解社会矛盾纠纷是恢复社会各主体之间的正常关系、维护社会和谐稳定的基础性活动，也是基层治理的核心内容之一。随着经济、社会的快速发展，内蒙古传统牧区民间矛盾纠纷也呈现出日益复杂化、多元化和常态化趋势，其中草场纠纷具有数量多、时间跨度长、情况复杂、处理难度大等特点。当前，牧区草场纠纷化解机制可分为官方体制和民间力量2个部分，但需要进一步提升和完善矛盾纠纷化解方式和机制。应加快构建牧区基层法制化建设，结合民间力量和社会组织，采取源头预防、前端化解、关口把控等措施有效预防和化解草场纠纷是牧区和谐稳定、长治久安的关键举措。

关键词  牧区；草场纠纷；化解机制；内蒙古

中图分类号  D422.6  文献标识码  A  文章编号  0517-6611（2024）13-0225-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.053

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Evolution Characteristics and Resolution Mechanism of Grassland Disputes in Traditional Pastoral Areas—Based on the Investigation of Typical Pastoral Areas in Inner Mongolia

Qiqige

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract  Effective settlement of social conflicts and disputes is a basic activity to restore the normal relationship between social subjects and maintain social harmony and stability. With the rapid development of economy and society， the civil conflicts and disputes in the traditional pastoral areas of Inner Mongolia are becoming more and more complicated， diversified and normal， the grassland disputes are characterized by large quantity， long time span， complex situation and great difficulty in handling. At present， the mechanism can be divided into two parts： the official system and the folk power， but it needs to be further improved. We should speed up the construction of grass-roots legal system in pastoral areas， combine the folk forces and social organizations， it is a key measure to prevent and resolve grassland disputes effectively by source prevention， front-end solution and pass control.

Key words  Pastoral area;Grassland dispute;Conflict resolution mechanism；Inner Mongolia

基金项目  内蒙古自治区林业和草原监测规划委托项目“草原资源高效利用”（NMGZC-C-F-240071-2）。

作者简介  其其格（1975—），女，蒙古族，内蒙古赤峰人，研究员，博士，从事区域经济、牧区经济研究。

收稿日期  2023-08-05；修回日期  2023-08-27

人类社会在任何时期都存在不同的矛盾纠纷，尤其经济、社会快速发展的转型期更是如此。近年来，随着我国经济的快速发展加之社会的转型，基层社会矛盾纠纷也呈现出日益复杂化、多元化和常态化趋势，同时也成为阻碍基层社会有效治理的主要制约因素之一。自党的十八大以来，基层矛盾纠纷预防化解、矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控等内容成为实现基层社会安全与稳定的总要求。党的十九届五中全会提出，要“构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”［1］。这是党中央将化解矛盾纠纷这个基层治理中的热点核心问题摆在极其重要的位置上，并指出解决基层矛盾纠纷必须从事前排查与预防、事中调解与化解、事后回访与规避的具体方法和措施。习近平总书记在党的二十大报告中明确提出：“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”［2］。报告充分体现了党中央对全面依法治国的高度重视，也对全面建设法治社会指明了方向。化解基层矛盾纠纷是社会治理的重要组成部分，也是建设法治国家的必然路径。因此，加快完善基层矛盾纠纷化解机制和不断强化多元协同治理体系是当前基层治理面临的核心问题和首要任务之一。

牧区作为农村的一个特殊形式，它是我国重要的生态安全屏障区和畜牧业主产区，也是众多少数民族聚居的边疆地区。牧区的和谐与稳定事关国家稳定大局和牧区基层社会的健康可持续发展格局。从牧区基层矛盾的不同类型来分析，当前的主要纠纷集中在土地纠纷（草场纠纷）、债务纠纷、家庭纠纷、财产纠纷等民事纠纷居多。其中草场纠纷是牧区最常见，也是普遍存在的民间纠纷之一，具有数量多、时间跨度长、情况复杂、处理难度大等特点，主要表现形式为苏木乡镇之间、嘎查村队之间、资源矿产企业与牧户之间、牧户与牧户之间、牧户家庭成员之间因草场边界纠纷和环境纠纷等引发的矛盾日益多元化、复杂化趋势。

1  内蒙古牧区草场纠纷现状与成因

草场是牧民最重要的生产资料和生活来源，自古以来牧区人民将草地资源视为获取衣食、维持生存的主要资源。随着我国经济、社会的快速发展，市场运行的各利益主体之间竞争变得越来越激烈，就会有矛盾激化的现象［3］，牧民之间的资源争夺和利益分歧也变得日益增多，而且大多以草场纠纷的形式展现出来。草场纠纷是牧区最常见的，也是最难解决的民间纠纷。在中国裁判文书网上以“草场”为关键词搜索结果显示，内蒙古自治区全区法院系统受理的有关草场纠纷案件数量一直在高位徘徊。截至2022年12月，中国裁判文书网公开的与草场相关的裁判文书总共有25 836件，内蒙古为9 094件，约占全国总数的35%［4］。其中，呼伦贝尔市、锡林郭勒盟、赤峰市和鄂尔多斯市等传统牧区草场纠纷数量位据前4位。以上数据只是网络上可查询的内蒙古各级法院公开受理判决的草场纠纷案件数量，而基层政府部门和民间组织调解的草场纠纷案件不在其中。通过实地调查发现，由于多数牧民法律知识淡薄，加上时间、成本的考虑和举证难、起诉难、胜诉难等客观原因，牧区多数草场纠纷一般不会选择通过法律途径解决问题，而是通过苏木、嘎查基层干部或草原监督管理站、民间调解委员会及民间长者等第三方调解或缓解矛盾纠纷的更多一些，这说明民间调解机制在化解牧区基层矛盾中占据着主导地位。

1.1  草场纠纷的不同类型及其社会影响

草场纠纷可按不同的案由归类为民事类的草场纠纷、刑事类的草场纠纷、行政类的草场纠纷及国家赔偿类的草场纠纷。民事类草场纠纷一般包括草场确权纠纷、流转纠纷、承包纠纷、征用纠纷、牧业承包纠纷、边界纠纷、草场权属争议纠纷等不同的矛盾纠纷［5］。除此之外，还有牧户与企业之间的草场环境污染纠纷，不同嘎查村庄之间的草场水资源纠纷，挖药材、采沙葱等引起的破坏草场纠纷，车辆碾压草场纠纷等。从性质上看，上述矛盾纠纷似乎都是“鸡毛蒜皮”的小问题，但绝不能忽视的是，大规模的草场纠纷冲突和由此引发的群体事件甚至是命案等恶性案件都是从这些小矛盾演化而来的。当前，草场纠纷实际上已经成为内蒙古牧区较为普遍存在的社会问题。在此背景下，加快构建牧区草场纠纷解决机制势在必行，尤其对积累已久的界限不清、面积不准、界线越位、权属不清等牧区群众反响较为强烈的历史遗留问题和矛盾纠纷应高度重视并加以解决。

1.2  牧区草场纠纷的成因及其影响因素

地处“边、偏、远”的传统牧区，草场是保障整个家庭生计、生产、生活的基础资料。从这个意义上讲，草场可以说是牧民唯一的生计保障型财产。在此背景下，草场资源成为牧区民众极力争夺的重要资源，牧民对草场“寸土必争”的观念也会越来越强烈。在调研中发现，牧区草场纠纷既有历史原因，又有现实原因，既有政策原因，也有人为因素。

1.2.1  牧草资源短缺，草场经济价值提升。

被称为我国“奶罐肉库”和“畜牧业王国”的内蒙古，牲畜存栏量一直在高位徘徊。比如，达到高峰期的2017年，内蒙古牲畜存栏量1.42亿头（只），连续13年超过1亿头（只）。牧民饲养的牲畜数量是衡量牧户生活水平和贫富差距的实际标准。然而，快速发展的背后必然伴随着其他问题和矛盾不断产生，经过几十年的粗放式发展和对草地资源的掠夺式使用，导致草原生态不断恶化，牧草资源极度短缺，“人地和谐”和“人-草-畜”三角关系一度失去平衡，造成难以实现人地和谐发展等困境［6］。牧民承包的草场载畜量有限，尤其遭遇自然灾害年份更为突出。在此背景下，牧民对天然草场的依赖程度进一步加大，随之出现的草场纠纷和“寸土必争”的观念也更加强烈。除此之外，国家生态奖补政策的出台是草场纠纷逐年增多的另一个原因。为了保障国家生态安全和加快草原生态保护，中央自2011年起，在内蒙古、新疆、西藏、青海等13个省区，657个县、旗（团场、农场）实施草原生态保护补助奖励政策［7］。10多年以来，内蒙古共计6 800万hm2草原被纳入政策实施范围，其中禁牧面积约2 700万hm2、草畜平衡面积4 100万hm2，涉及全区140多万户、490多万农牧民。生态补助标准根据不同牧区和不同类型草原而有所区别，但对草场多的牧户而言，生态奖补成为一项重要的家庭收入来源。这也意味着牧民草场的经济价值进一步提升，与此同时利益主体之间的矛盾纠纷也随之增多。

1.2.2  历史遗留问题多，草场纠纷化解机制尚未形成。

20世纪末，在我国广大牧区开始实施的“草畜双承包责任制”和草原“双权一制”2项重大改革对牧区生产力的快速发展和调动牧民畜牧业生产积极性具有里程碑式的意义。然而，因局限于当时的管理、技术等诸多原因，在草场的划分和测量过程中普遍出现制度模糊、勘界不准、界限不清、面积不准、权属不清等一系列问题。有些草场是按照当时的乡村道路、河流、树木、水渠、大石头等不可永久确定的参照物来划分边界，但由于时间久远，有些参照物已经变化甚至消失［8］。另外，有些地方干脆按“七分丈量、三分估计”的方式测量草场划分给牧户，其结果是没有经纬度坐标，大多是图表不清、四至不准，而这些遗留问题恰恰是当前诸多民间草场纠纷的诱发源头。除此之外，有些牧区历年积累的草场矛盾比较多，包括个别外来户承包草场、牧民个人流转、家庭成员顺延承包等各种形式的草场权限变更等引发的矛盾纠纷高发，还有基层政府由于管理不规范导致的图证不符、面积重叠等问题进一步加剧了牧区草场纠纷的广泛发生。