农房盘活视角下宅基地利用合法化新解

摘要  农房盘活有其政策背景，既有政策激励也有政策限制。将适度放活农房使用权的政策意蕴分解后，厘清“适度”之界限与“放活”之方式，结合试点地区“盘活”之形式，得出以转移所有权为锚而分为未转移农房所有权与转移农房所有权并加以阐述。考量现有政策分析得出，宅基地使用权并非无期限，且宅基地使用权依附于房权，房权可以吸收地权。为适度放活农房之使用权以及增加农民财产性收入，提出建构宅基地有权使用制度，辅之以农房使用寿命为期限的盘活制度，但原农房所有权人（宅基地使用权人）之权利会因是否转移农房所有权而有所不同。未转移农房所有权的农民，在农房灭失后，可基于成员资格重新申请宅基地使用权，形成了物尽其用和权利保障的良性循环，反之则不然。从而引申出农房盘活的构想，包括农房盘活中的主体确定、盘活形式的扩张与限制、盘活的期限设置、盘活的底线坚守与盘活的登记与备案。

关键词  农房盘活；依附；宅基地有权使用；转移农房所有权

中图分类号  F301.3  文献标识码  A  文章编号  0517-6611（2024）13-0258-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.062

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

New Interpretation of Legalization of Homestead Utilization from the Perspective of Rural Housing Revitalization

LI Hong-mao，WEN Chao，HOU Yan-fang et al

（Jiangxi Hakka Law Firm， Ganzhou， Jiangxi 341000）

Abstract  Rural housing revitalization has its policy background， both policy incentives and policy constraints.After decomposing the policy implication of moderately relaxing the use right of rural housing， the boundary of “moderately” and the way of “relaxing” are clarified.Combined with the form of “revitalizing” in the pilot area， it is concluded that the boundary is divided into non-transferring ownership of rural housing and transfering ownership of rural housing with the transfer ownership as the anchor and explained.Considering the existing policy analysis， the use right of homestead is not indefinite， and the use right of homestead is attached to the housing right， which can absorb the land right.In order to moderately liberalize the use right of rural housing and increase farmers’ property income， it is proposed to construct the system of homestead right to use， supplemented by the revitalization system with the service life of rural housing as the deadline.However， the rights of the original owner of rural housing （the owner of the homestead right to use） will be different due to whether the ownership of rural housing is transferred.Farmers who do not transfer the ownership of rural housing， after the loss of rural housing， can re-apply for the right to use the homestead based on membership， forming a virtuous circle of material use and rights protection， otherwise.The proposition of rural housing revitalization includes the determination of the main body in rural housing revitalization， the expansion and limitation of the revitalization form， the time limit of revitalization， the persistence of the bottom line of revitalization and the registration and filing of revitalization.

Key words  Rural housing revitalization;Attachment;The use right of homestead;Transfer of ownership of rural housing

基金项目  2022年度江西省研究生创新专项（YC2022-S644）。

作者简介  李宏茂（1998—），男，江西吉安人，硕士，从事民商法研究。

收稿日期  2023-07-27

近几年，众多政策都明确提出“鼓励村集体及其成员盘活闲置农房”。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《全面深化改革的决定》提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，……建立农村产权流转交易市场”。2018 年中央一号文件的出台，标志着“三权分置”政策从国家政策层面正式提出。针对宅基地制度改革，提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策”，“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2019年中央一号文件“指出”稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容”，强调对宅基地制度改革应当积极试点，为改革之设计提供宝贵的实践经验。2020年的《深化农村宅基地制度改革试点方案》同时写明“适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”，意在拓展各种盘活农房之渠道，鼓励进行多样化的实践试点［1］。采取出租、合作、合资等方式引入发展要素，激活利用闲置农房和当地资源，或将成为增加农民财产性和乡村振兴的重要载体。由此观之，理解“适度放活”的政策意蕴是对其路径实现进行阐释的前提和基础。

从政策文件上看，农村宅基地改革的目的是盘活利用闲置宅基地和农房，促进闲置宅基地和农房资源的再利用，增加农民的财产性收入，推动乡村第二、三产业发展，实现乡村振兴，同时又不影响农民的居住保障［2］。适度放活宅基地目的在于“促进闲置宅基地和农房资源的再利用，增加农民的财产性收入”，“适度放活”是其实现手段或表达方式。在乡村振兴背景下，上述政策确认了农民对农房的财产所有权，并提出适度放活农房使用权。而针对空心村、空心户等农房闲置现象，提出盘活农房，增加农民财产性收入，这为农房盘活利用提供了具体支撑。基于身份和地域性而享有的宅基地使用权，借由房地天然依附性作为联结，“过紧”地捆绑了其上的农房资产，放宽宅基地作为福利与保障属性的居住功能载体的利用方式，使得农房不仅仅拘囿于农户居住这一单一利用方式，以便农房资产的经济价值得到多样化实现［1］，“农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅”。农房盘活，意即采取措施，使得农房资产有效运作，从而产生效益。基于此，如何盘活农房以促进资源的优化配置，同时保障农户资格权及农民合法权益不受侵害，成为亟待解决的问题。

1  适度放活农房使用权的政策意蕴分解

“适度放活”的目的在于“盘活闲置宅基地和农房资源，以增加农民财产性收入”，“适度放活”是其实现手段或表达方式。因此，对于宅基地制度改革的政策意图进行解读，其核心必然要落到对“适度放活”这一语词的理解上，从而达到“盘活”之目的。

1.1   “适度”之界限  所谓“适度”，即强调的是界限要求，既不能低于底线，也不能突破上限。低于底线是指宅基地制度改革不是维持现状保持不变，而是必须因应实践需求，需要进行适于实践的恰当变革。突破上限是指宅基地制度改革之意旨并不是宅基地使用权对外流转和农房流转的全面放开，彻底实现对外流转的全面解禁，如此变革的步子迈得太大，暂且搁置具体会给农村社会和实践带来何种冲击，其本身就是完全僭越现有法律规定，已然“过度”［1］。

何为“适度”，其前提必然是坚持宅基地所有权由农村集体享有，这一前提的破坏必然瓦解业已形成的宅基地制度本身。适度之要求，仍需坚持“一户一宅”“面积限定”，坚持宅基地的福利保障性质，集体经济组织成员凭借其身份可以无偿分配取得并且无偿使用宅基地。适度之着力点，在于通过适度扩展宅基地的用途，从而适度放宽宅基地居住用途对农房利用方式的限制［1］。适度之表现，是使具有福利保障性质而不得用以获利的宅基地使用权与具有财产性质且可以利用其获利的房屋进行适度解绑，让农房作为一种生产要素投入市场流通中，使不具备集体经济组织成员身份的外部社会主体可作为农民房屋的权利人利用农房开展小规模、无污染、不扰民的生产经营活动，从而为乡村旅游、养老、文化教育等新产业新业态发展提供用房空间，激发农村第二、三产业发展活力，推动乡村振兴。

1.2  “放活”之方式  所谓“放活”，顾名思义，包含有两个方面，即“放”与“活”，“放”是前因，“活”为结果，欲实现“盘活”之目的，必先落实“放开”之要求。第一是“放”，与“紧”相对，当下状态即为“紧”，改革方向即为着手“放”。基于身份和地域性而享有的宅基地使用权，借由房地天然依附性作为联结，“过紧”地捆绑了其上的农房资产，放宽宅基地作为福利与保障属性的居住功能载体的利用方式，使得农房不仅仅拘囿于农户居住需要这一单一利用方式，以便农房资产的经济价值得到多样化实现［1］，“农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅”。第二是“活”，所谓“活”主要是指“盘活”，与“放”的区别在于“放”置重于解禁放宽，而“活”关键在于丰富灵活农房的开发利用方式，“鼓励农村闲置宅基地对外流转开办农家乐、精品民宿的办法，引导已经在城镇落户的子女继承农村宅基地使用权开展旅游经营，鼓励更多人才从城镇回流农村发展乡村旅游”［4］，破除宅基地单一居住功能对农房的禁锢，为农民扩宽财产性收入渠道，创造长期稳定的收益提供制度安排。

何为“放活”，在宅基地制度改革的背景下，“放活宅基地”就是要在保证宅基地的集体所有权和保障农民满足基本居住的前提下，寻找增加财产性收入与居住保障之间的平衡点，创设出可以进入市场流转的具体路径，化解农房闲置浪费与外部主体对农房利用需求之间的实践困局，激发农房的财产属性使其作为一种生产要素投入市场，以促进对农房资源的盘活利用和实现农民增收［1］。