新时代乡村治理体系的构建逻辑及其推进路径
作者： 张传明 高青莲摘要 总体性治理思维的转变是乡村治理体系构建的第一步。地方乡村“三治合一”实践，顺应了国家治理体系的总框架及乡村总体性治理理念，推动了基层社会治理创新，为自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的提出奠定了基础。“三治合一”的乡村治理体系是对传统乡村治理体系的反思和新时代乡村治理关键问题的回应，是国家治理体系和治理能力现代化总体治理框架的重要组成部分，是全面实施乡村振兴的重要抓手。地方层面的基层治理创新实践、国家层面的试点示范，试点经验的辐射效应、乡村治理新制度的探索是乡村治理体系建设推进的基本路径。
关键词 乡村治理；体系构建；试点实践
中图分类号 D422.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2024）19-0251-05
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.19.052
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Construction of Rural Governance System and Its Promotion Path in the New Era
ZHANG Chuan-ming1， GAO Qing-lian2
（1.Faculty of Marixism， Guangdong Baiyun University， Guangzhou， Guangdong 510080;2.School of Pubic Administration of South China Agricultural University， Guangzhou， Guangdong 510642）
Abstract The transformation of overall governance thinking is the first step in the construction of rural governance system. The practice of “three governance in one” in local village complied with the overall framework of the national governance system and the overall rural governance philosophy. It promotes innovation in grassroots social governance and lays a rural governance system that combines autonomy， rule of law， and rule of virtue. It is a reflection on the traditional rural governance system and a response to the key issues of rural governance in the new era. It is an important component of the modern governance framework of the national governance system and governance capabilities. It is an important gripper for comprehensively implementing rural revitalization. Innovative practice of local grassroots governance， pilot demonstration at the national level， radiation effects of pilot experience， and exploration of the new system of rural governance are the basic path to promote the construction of rural governance system.
Key words Rural governance;System construction;Pilot practice
基金项目 国家社科基金一般项目（22BZZ103）。
作者简介 张传明（1971—），男，河南驻马店人，硕士，从事社会哲学、马克思主义中国化研究。
收稿日期 2023-11-07
新中国成立以后，我国农村治理经历了由20世纪50年代“政社合一”到80年代“乡政村治”的转型，村民自治制度的确立及在全国的实施，使农村在经济上持续发展，农民在政治上得以自主。但21世纪以来，乡村治理领域行政力量优势持续明显而社会权力不足，严重影响了乡村治理效能。随着农村持续陷于“悬浮性治理”和“空心化”，政府在乡村发展中逐渐由管控到服务，国家对乡村资源由汲取逐渐到给予。乡村治理逻辑的变化，促使乡村治理体系在学术研究和现实实践的双重变化。学界对乡村治理体系及其构建的重视源于转型期“乡政村治”的困境以及城乡二元分割所产生的乡村治理问题的倒逼，基于城乡统筹发展的政治与社会诉求，学者们从村治转型和社区重建的视角，对转型期乡村治理从管治到自治、从城乡二元分割到城乡一体化发展的乡村治理体系改革做出了多方探讨。该研究从乡村治理理念的转换切入，探讨乡村振兴背景下乡村治理体系的构建逻辑和过程，并对乡村治理体系建设的推进路径做出讨论。
1 理念转换：乡村总体性治理思维
以村民自治为重点的乡村治理，随着其内涵的不断丰富逐渐向乡村治理话题推进。作为一种国家的制度安排，村民自治构成乡村治理的关键样态，学界既将其看作发展基层民主的举措，亦将其看作实施乡村治理的重要方式。在对村民自治制度的研究中，围绕着农村选举与基层民主发展、村民自治功能的发挥、影响因素等问题的研究，乡村治理的结构与模式、公共权力配置方式及权力关系等问题的研究也一并展开，在实践层面充分展现村民自治活力的同时，对其相关问题的学术研究似乎承担了理解和研究乡村治理的绝大多数任务。然而，村民自治在20世纪90年代开始出现疲软状态，致使其自治效果与功能提升不佳，村民自治遭遇发展的瓶颈已为学界和政界所关注。面对乡村社会所呈现的多重治理危机，村民自治似乎无法全部承担和整合村民利益和农村发展的重任。赵树凯［1］认为，不论是学术研究，还是工作实务，村民自治都“碰上了天花板”。随着国家对“三农”问题的重视及相关政策的调整，在乡村自治之路乃至乡村建设实践的创新中，乡村治理理念已悄然发生了变化。
学者们在致力于乡村治理体系构建与提升乡村治理效能的过程中发现，产生乡村治理问题的重要原因在于乡村治理“缺乏总体性治理的思路”［2］，系统性欠缺，碎片化明显，乡村治理理念相对于乡村治理结构及治理环境的变化明显落后。近些年，在“国家治理体系与能力现代化”的语境下，对乡村治理进行总体性思考已为学者们所关注。郎友兴［2］指出，未来乡村治理的走向应该是总体性治理，意味着制度设计与建设的系统性、整体性、全面性、协同性……，总体性治理是中国农村学的一种新范式，长期以来，乡村治理中基层政府权力行使的不规范、城乡统筹落实不到位、乡村基本公共服务不均衡、村民能动性差、宗族势力持续干扰村民自治等问题持续存在而无法有效解决，与“总体性”治理理念不符，而“打地鼠”式的做法对于乡村治理来说显然已力不从心。朱荩予［3］提出，乡村治理未来的发展趋势应当是由多元化、碎片化走向总体性治理，总体性治理是我国乡村治理的未来走向。 总体性治理理念需将现代治理的原则和方法引入乡村治理之中，坚持以多方参与为核心的“多中心治理原则”，整合党政职能部门和社会多方资源，契合了打造新时代我国乡村治理体系的需要。
2 总体性治理思维下乡村治理体系重构
学界早期对乡村治理体系的研究以村民自治制度及其运行为核心，基于村民自治运行的不完善以及税改后农村管理体制改革的要求和局限。项继权［4］从重建县、乡、村组织关系，理顺国家与社会、政府与农民、地方基层政府权力关系、党内之间及各部门之间关系等方面提出后农业税时期构建农村基层治理体系，叶笑云等［5］从“包容性发展”治理观念、治理主体结构的扩展和优化、合作治理机制创新几方面加以讨论。早期有关乡村治理体系建设的研究在“乡政村治”的框架下致力于村民自治实践的困境及其解决，尚未将其纳入国家治理体系的总体范畴，整体上依然属于“碎片化”治理状态，虽有学界多年的探讨和乡村治理的不断实践，但在乡村治理体系的核心要素上并没有未达成共识。
新时期，党和国家提出了实现乡村振兴的伟大目标，不但需要在农村产业结构、经济收入、物质生活等体现乡村发展属性的要素上进行提升，同时，也要在巩固乡村发展的成果和保障乡村秩序稳定方面给予考虑，力求乡村发展与乡村治理的平衡，这就需要在乡村治理及其体系建构上做出进一步的努力。鉴于早期乡村建设在经济发展方面的急功近利及其所带来的治理低效，反思和改善“乡政村治”这一宏大的乡村治理体系框架，回应新时期乡村经济社会的发展变革和乡村治理的关键问题，成为乡村现代化建设的现实之需。总体性治理取代碎片化治理进而重构适应新时期乡村社会经济发展要求的乡村治理体系成为巩固和保障乡村发展的重要切入点。
十八届三中全会习近平总书记首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题，而乡村治理体系在整个国家治理体系中居于基础性地位。随着国家层面的强调和乡村治理实践的不断推进，学界对新时期乡村治理体系的认知和研究不断深入，普遍将乡村治理纳入国家治理体系的基础性组成部分，并对新时期乡村治理重构做出理论探讨。有学者认为，乡村治理体系的构建包括完善组织体系、运行体系、监督体系和保障体系［6］，完善乡村治理主体间的合作协商共治机制［7］。黄颖娜［8］基于多元利益主体生成的视角，从建立有限政府理顺政府治理与村民自治之间关系、建立有效治理体制理顺村两委与村民之间关系两层面探讨了乡村农村治理体系的重构。宋洪远［9］指出，完善乡村治理体系的重点是提高能力和水平，即模式创新、政策完善、体制改革，其目标和方向是促进产业转型升级，实现城乡一体化发展、促进经济的包容性增长，以增加人民群众的获得感。这些探讨对乡村治理中主体多元、社会参与、创新机制等有了新的认识，但重构的思路和策略并未真实反映出新时期乡村治理的规律与核心问题。乡村治理中长期所呈现的自治无力、法治薄弱、德治空虚依然无法有效解决的情况下，浙江桐乡乡村治理领域自治、法治、德治“三治合一”的成功实践，促使了学界对乡村治理体系的重新审视。
学界对浙江的创新实践做了理论上的探讨，将浙江桐乡“三治合一”实践看作基层社会治理的新模式，有力地推动了基层社会治理创新。郁建兴［10］认为桐乡的实践在社会体制改革、社会组织培育、社会治理创新方面提供了一个重要样本，其本质是从传统治理方法走向现代治理方法，是现代国家的基层民主治理的问题［11］。基于对桐乡实践的分析，学者们对自治、法治、德治及其在乡村治理中的意义给予充分肯定，认为乡村治理体系建设首要的是推进德治建设，关键是加强法治保障，目标是提升自治水平［12］，通过德治与法治、自治的相互支持和配合，促进社会问题的共同解决，使多元社会主体共同管理社会事务［13］。地方乡村“三治合一”的实践，顺应了国家治理体系的总框架及乡村“总体性”治理理念，不但在理论上针对性地回应了乡村治理的核心问题和现实困境，而且对于重构乡村治理体系提供了重要思路。张丙宣等［14］认为，德治、法治、自治构成乡村社会的总体性治理模式，未来的乡村治理必须回归有限政府和乡村自治的本源，细化乡村治理的顶层设计，将德治、法治和自治的原则和技术嵌入未来乡村治理的实践中，让社会机制发挥基础性作用，“三治”结合对于构建多层次的乡镇社会治理体系具有重要意义［15］，乡村总体性治理的要求、地方“三治结合”的创新实践及学界的高度评价，为“三治结合”正式进入乡村治理体系的国家方略提供了客观依据。