农村土地出让支持城镇化高质量发展的实践逻辑探索

摘要  农地出让是我国城镇化发展的基础，高质量是我国城镇化发展的主要目标，两者之间互动实践遵循一定的逻辑。农地出让多元主体之间的良性互动，为城镇化高质量发展提供了前提保障。农地出让方式多样化及互为补足，能有效兼顾城镇化高质量发展中的规模和效益。当然，农地出让多层次效益不断释放，有机衔接了人口城镇化与土地城镇化，并推动城镇化走上可持续的高质量发展之路。

关键词  农地出让；城镇化；高质量

中图分类号  F301.2  文献标识码  A  文章编号  0517-6611（2024）21-0245-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.21.051

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Practical Logic Exploration of the Agricultural Land Transfer Supporting the High Quality Development of the Urbanization

ZHANG Xue-lang，ZHU Ye-liang

（School of Marxism， Shanghai Second Polytechnic University， Shanghai 201209）

Abstract  The agricultural land transfer is the foundation of Chinese urbanization， the high quality is the main goal of Chinese urbanization development， and the interaction and practice between the two follow a certain logic. The benign interaction among the multiple subjects of the agricultural land transfer， which provides a prerequisite guarantee for the high quality development of the urbanization. The diversified and complementary ways of the agricultural land transfer， which can effectively take into account the scale and benefits in the high quality development of the urbanization. Of course， the multi-level benefits of the agricultural land transfer are continuously released， which organically links the population urbanization and the land urbanization， and promotes the urbanization on the road of the sustainable and high quality development.

Key words  Agricultural land transfer;Urbanization;High quality

基金项目  国家社科基金一般项目（22BRK025）。

作者简介  张学浪（1979—），男，江苏盐城人，教授，博士，从事城镇化与人的现代化研究。

收稿日期  2024-01-10

党的二十大报告提出，“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展……推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”，从而实现城镇化从高速增长向高质量发展转变。城镇化高质量发展与人口、资源、环境等众多因素密切相关，尤其是在农地“三权分置”制度改革的大背景下，农地出让对其支持功效不断显现。客观而言，“土地出让与城镇化质量作为城镇化的主要依托和核心追求”［1］，即土地出让是因，城镇化质量为果。当然，“统筹人口城镇化与土地城镇化的关系，推动二者之间的稳步协调发展，是提高城镇化发展质量的重要保障”［2］，可见土地出让影响着城镇化的高质量发展。此外，“城镇化质量与土地集约利用总体上呈递增趋势……城镇化质量是土地集约利用的重要影响因素”［3］，出让土地高质量利用与城镇化高质量发展两者相互支撑。农地出让不仅关系着农业人口的有序转移，而且更关乎转移后自身的城镇化问题，对城镇化的高质量发展形成支持效应。鉴于此，深入分析农地出让过程中的出让主体、出让方式、出让效益对城镇化高质量发展的支持功能，探索农地出让与城镇化高质量发展之间的动态平衡，对新型城镇化战略的顺利实现至关重要。

1  农地出让主体多元互动，促进城镇化走高质量发展之路

从城镇化角度分析，我国农地出让的参与者主要包括农民和政府，并拓展至建设方、工商企业等，其中农民为发包方，政府为中间方，建设方、工商企业等组织或单位为承包方［4-5］（图1），按照具体出让阶段的执行情况，三方均可成为事实上的出让主体，且彼此良性互动推动着城镇化高质量发展。

1.1  权益主体：农民土地出让的自主性、能动性和创造性是城镇化高质量发展的前提

在农地出让的初始阶段，农地承包经营权出让主体是承包方农民，他们可以依法自主决定土地承包经营权是否出让及其方式，且自身出让意愿是顺利开展这项工作的关键。进而言之，农民土地出让意愿是建立在权益保障基础之上，围绕出让权益获取状况，尊重其自主权，其他实施或参与者必须与其协商具体出让方式和程序，这不仅是稳定农地产权的具体体现，而且也是依法推进农地出让的重要前提。当然，农民成为土地出让的权益主体，是通过其主体性所体现，前提是必须“具有主体意识和主体能力，并现实地作用于客体的时候，他才可能成为活动的主体，具有主体性”［6］。鉴于此，农民参与土地出让必须基于自身的主体地位，充分考虑出让权益保障问题，行使相应的自主权，决定出让行为、方式及收益分配等问题，这一过程是其自主性、能动性、创造性的反映。事实上，农民获取土地出让法定权益后，其出让自主性才能最大化释放，这将有助于转变农业经营方式，为城镇化提供大量的土地和人口，而能动性和创造性则通过其非农就业，参与城镇化建设，以提升城镇化的质量和效益。

1.2  实施主体：政府与农民关于土地出让之间的良性互动是城镇化高质量发展的重要保障

在城镇化进程中，农民基于土地出让的主体地位，自愿将手中的土地转让出去，并从中获取法定补偿，其出让对象主要是政府，此时政府成为委托方或代理方，而农民与政府之间则形成一种双重互动关系。整体而言，城镇化是一种政府行为，具体发展步骤和建设内容均由政府决策和实施，所以农民参与城镇化主要是与政府之间产生行为交集。一方面，随着农业现代化的发展，农村产生了大量亟待转移的剩余劳动力，加上城镇化发展效益的不断溢出，使得更多农民主动参与土地出让，而政府则通过加快城镇化发展来解决农民增收和社会保障问题；另一方面，近年来城镇化发展的规模和速度逐渐加快后，需要大量的非农人口和土地予以支撑，而农地出让恰能直接解决这两个问题，为此政府出台相关政策吸引农民参与土地出让。鉴于此，围绕城镇化发展，农民与政府之间将形成一种以农民为权益主体，政府为实施主体的双层互动关系，而政府是在维护农民权益主体地位的基础上，实施农地有序出让，为城镇化高质量发展提供相应保障。

同时，在农地出让过程中，政府具有征用权，特别是我国从农业社会向工业社会转变时期，城镇化进程不断加快，政府急需征用农地，以解决国有土地供应不足的难题，此时政府即成为农地出让的实施主体。从社会资源配置的角度讲，政府需要通过新一轮的土地资源重组，既要满足农民增收，解决农村社会保障问题，又要以农地出让为契机，来满足城镇化发展所需要的人口和土地，所以政府是政策的制定者和执行者，扮演着主体角色，而农民则处于次主体地位，配合政府的各项工作。2019年我国城镇化率已超过60%，城镇化的快速发展主要得益于早期土地出让难度不大和人口红利的支撑，但随着土地出让逐渐规范及人口红利相继消失，当前城镇化已从数量扩张阶段转变为质量提升阶段。尤其是整个社会所面临的耕地保护、生态治理、转移人口市民化等问题，城镇化发展的质量问题不言而喻，而破解这一难题政府责无旁贷，其主体地位的功能更加突出。具体而言，政府将以执行主体的身份，在维护农民及村集体利益的前提下，有序将农用土地出让为非农用地，集体土地转为国有土地，并将失地农民赋予新市民身份，加快推进其市民化，最终实现农民和土地同步城镇化［7］。此外，政府的主体功能还体现在协调农地出让与城镇化之间的冲突，特别是城镇化发展中因征地出现的各类群体性事件，对此政府应严格依法且辅以必要的行政手段，引导和规范各出让主体的行为，化解矛盾冲突，以实现农地出让和城镇化高质量互利发展［8］。

1.3  经营主体：建设方、工商企业等组织或单位依法经营出让农地，全方位支持城镇化高质量发展

通常情况下，农地出让后的主体将变更为具体使用者，而城镇化过程中的使用主体即指建设方、工商企业等经营组织或单位。相对于土地产权的固定性而言，农地出让是其使用者或经营方式的改变，既可以保持原有的农业经营方式，仅变换使用者，也可以改变经营的种类或规模，但城镇化中更多的是经营方式的改变，即由原先农用转变为商用。其中，城镇化中建设方或工商企业主代替原先的农民，并通过土地市场化出让及后续经营，成为土地增值形成的主体和出让的动力，为农民提供征地补偿，以及增加地方政府的财政收入。虽然建设方、工商企业以追求利润最大化为主要目标，但这一过程中其仍承担起城镇化发展的主体责任，一方面提升自身的经营利润，增加地方政府的财政收入，为城镇化发展提供资金支持［9］；另一方面则不同程度地吸纳农业转移人口，以购买政府公共服务的方式，推动其市民化。当然，建设方或工商企业主的主体性更多体现在城镇建设方面，推进城镇化空间的发展，以及自身建设和发展过程中吸纳农村剩余劳动力，为城镇化解决人口集聚问题。事实上，建设方或工商企业经营土地所获取的收益，为城镇基础建设和空间区域扩展奠定了坚实基础，其发挥的主体功效为其他方无法替代，而且自身经营过程中形成的产业和人口集聚优势，通过农地出让促进城镇化走上了可持续发展之路。此外，建设方或工商企业成为土地城镇化发展的新驻力量，为当地城镇化建设提供资金、技术、人才等资源，并与转移人口形成劳动或租赁关系，进而双方缔结成城镇式的社会关系，共同支持城镇化的高质量发展［10］。

2  农地出让方式多样互补，推进城镇化规模和效益相统一

当前，我国法律出台的土地出让方式包括转包、出租、互换、转让、入股、拍卖、抵押、信托等，而农民选择何种出让方式，主要取决于收益分配、用途、转移就业等因素。尽管《物权法》强调转包、互换、转让为土地出让的主要方式，但这几种方式是以不改变土地农用为前提，且出让周期相对较短，所以不能满足城镇化长期发展需求。从发展经济学角度分析，城镇化是“从乡村经济向城镇经济的转化，强调在不同地区中的经济结构相互转化过程，即是第一产业向第二产业、第三产业的转化过程，十分重视生产要素在其中的流动”［11］。由此可见，城镇化发展依赖生产要素的流动，特别是土地出让和人口转移，其中土地出让后的用途将由农用转变为商用，所以转包、互换、转让等出让方式并不适合城镇化发展。随着土地出让市场的建立，农地出让方式更加多样化，尤其是入股、拍卖、信托方式的出现，有效解决了以往出让方式期限短、农民增收难等问题，这在一定程度上缓解了城镇化发展的用地压力。当然，解决城镇化中的农地出让问题，必须进一步提升农民土地出让的主体性，使其以主体身份参与分享出让后的经营收益，而入股、拍卖、信托方式既能增强其土地出让的主体性，也能保障其出让收益的可持续性，为此城镇化发展主要依靠这3种出让方式。

2.1  农地入股有机兼顾土地有序出让、农民权益保障与城镇化高质量发展

农地入股是城镇化进程中产生的一种新型土地出让模式，适应农地资源的共同开发利用，以及满足农村剩余劳动力转移的需求，为城镇化发展的人口和土地集聚提供物质支持。农地入股，又称“股田制”或股份合作经营，是城镇化中土地出让制度改革的成果之一，其流程简括为农民以土地使用权作为股份参与出让，并以此获取相应收益的一种出让方式。基于投资角度分析，城镇化属于政府的一种投资行为，需要大量人力、物力、环境等资源，倘若完全由政府出资建设则不现实，这需要政府进行多元化融资，吸引企业、农民、建设者参与其中。对于农民而言，投资城镇化发展的唯一途径即是提供土地和非农就业，一方面通过土地出让，将原先农地用于城镇建设，另一方面自身以农业转移人口的身份参与城镇化发展，以实现城镇化所需的人口与土地集聚。事实上，当前传统的农民小生产经营方式已不能适应市场经济发展需求，而单个农民追加生产要素投入、扩大生产规模、提升农产品技术含量等问题也不现实，所以绝大多数农民将走上土地出让之路［12］。同时，城镇化发展需要土地和劳动力，农民完全可以以土地入股的形式与其他主体共同发展城镇化，而土地城镇化后，农民除了获取入股初期的实物补偿外，还可以在后期享受养老、医疗等社会保障。当然，农地入股出让，更能有助于化解城镇化征地中出现的群体性事件，并通过扩大出让规模，推动农地集中统一经营，进而实现农地出让、农民权益、城镇化高质量发展三者之间的互利互赢。