集体经营性建设用地入市中农民收益分配权实现的困境与破解

摘要  集体收益分配权是农民的法定化权利，确保农村集体经营性建设用地入市收益分配落实到农民个体身上是实现集体收益分配制度的根本宗旨，是农民个体更多分享改革红利的必然要求。如何从制度上保障农民公平分享入市收益分配权的实现成为农村土地制度改革的重心问题，应从破解“熟人社会”人情难题的有效举措、将村级集体经济组织从村委会中剥离、制定可行的收益分配自治规则、推动内外监督相统一等路径来进行收益分配制度的优化，助推全面乡村振兴战略的实现。

关键词  集体经营性建设用地入市；集体收益分配权；主体人格；分配规范；内外监督

中图分类号  S-9  文献标识码  A  文章编号  0517-6611（2024）21-0260-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.21.055

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Dilemma and Crack of Realizing Farmers’ Distribution Rights in the Income of Collective Operating Construction Land Entering the Market

MENG Cun-ge，LI Tong-shu

（Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an，Shaanxi 710061）

Abstract  The right to distribution of collective economic income is the legalized right of farmers， and to ensure that the distribution of income from the market of rural collective operating land is implemented to the members is the fundamental purpose of realizing the collective income distribution system， and is the inevitable requirement for farmers to share the dividends of the reform more. How to systematically guarantee the realization of the right of farmers to fairly share the market revenue distribution has become the focus of the rural land system reform， should be cracked from the “acquainted society” effective measures to solve the problem of human feelings， the rural village-level collective economic organizations from the village committee， the development of feasible autonomy rules of revenue distribution， and promote internal and external supervision of the unity of the path to the optimization of the revenue distribution system， to help the rural collective operating construction land to realize the fundamental purpose of the collective revenue distribution system. Optimization of the income distribution system to promote the realization of the comprehensive rural revitalization strategy.

Key words  Collective operating construction land entering the market;Right to income distribution;Subject personality;Distribution specification;Internal and external supervision

基金项目  陕西省社科基金项目（2022E055）。

作者简介  孟存鸽（1980—），女，陕西周至人，副教授，博士，硕士生导师，从事农村经济法制研究。

收稿日期  2024-01-11

分配制度是促进共同富裕的基础性制度。农民享有集体经济的收益分配权更是法律赋予的合法土地财产权利，分配好农村集体经营性建设用地（以下简称“农地”）入市所得收益，让农民从土地改革中获取利益是促进共同富裕的应有之义，也是推进农村集体土地改革的关键。收益分配是农地入市改革制度中的一个核心问题。随着农地入市改革试点工作的推进，问题也逐渐显现，尤其农地入市收益分配问题成为农民关注的核心问题，也被认为是争议的焦点所在。农地收益主要是在地方政府、农民集体及其集体成员这三方利益主体间进行分配，目前一些地区存在收益分配失衡问题，如地方政府参与入市收益分配较多、较乱，农民集体所得收益比例偏高，集体成员所得收益较少，收益分配过程的不透明、集体成员收益分配权保障措施乏力［1］，甚至出现了农民个体被排除在收益分配之外的现象。农民的土地财产权益被侵害，农民的集体收益分配权无法实现，这使得农民与村干部之间的矛盾频发，进而影响乡村社会和谐稳定。农民因未能从农地制度改革中获得红利，也使得农民对土地制度改革的支持和参与的积极性受挫。《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出“赋予农民更加充分的财产权益，深化农村土地制度改革……让农民更多分享改革红利”。因此，研究如何通过稳定的规范来保障农民收益分配权的实现就显得尤为突出。

1  农民收益分配权实现的困境分析

农地入市收益分配是农地入市改革的一个核心问题，农民的收益分配权如何得以保障、实现，需要深挖背后农民收益分配权实现的障碍或阻滞因素。

1.1  农民个体对破坏“熟人社会”秩序的忌惮

中国乡土社会的基层机构是一种所谓“差序格局”，是一个“一根根私人联系所构成的网络”［2］。中国的乡村社会是熟人社会，熟人社会的行动逻辑与公众社会的行动逻辑差别明显，从表象来看，熟人社会的公正观与公众社会的公正观不同，其实是在不同社会境遇下不同行动者理性算计的约束条件不同［3］。在乡村熟人社会内部人与人之间的相处之道时时处处都遵循着“情面原则”和“不走极端原则”，即使农民个体明知成员收益分配权被侵害也会因忌惮破坏“熟人社会”的规矩而选择沉默。一是农民将自己的利益与村集体利益相疏离。调研发现，农民个体普遍认为：“村集体通过流转‘公产’获取收益，但却不分配给社员，这又不是我一个人的事情，我管那么多干嘛！”二是农民个体对破坏“熟人社会”规矩所遭受的后果的忌惮。对于那些在“熟人社会”中不讲情面的个体，必然会遭受到人情对方及其背后整个家族和人情关系网的不满和指责，甚至更大范围的舆论惩罚、被孤立、被排斥。这使得农民的收益分配权即使被侵害了，也没有人敢第一个站出来去质询村干部或采取其他救济方式来维护自身权益。如此，也使得农民对集体政治经济参与的积极性大打折扣，村组织体的自治活力更将难以激发。

1.2  村级集体经济组织与村委会人格混同

村委会与村集体经济组织人格混同使得集体经济收益被挪作他用，尤其用于村委会公共事务的开支，致使农民无收益可分配。实践中，村委会和村级集体经济组织交叉任职严重，呈现“一套人马，两块牌子”的机构混同。在村支部书记、村主任一肩挑的现实下，也就意味着枝支部书记、村主任、甚至村集体经济组织理事长3个职务集于一人之身。如在Y区的调研统计，Y区ZB街道办事处的25个集体经济组织中有23个由村（居）委会主任担任，1个由村（居）委会委员担任，1个由村（居）委会副主任担任。这就使得机构之间任职严重交叉，不利于每个组织体自身的独立发展及功能的发挥，在村委会代行村集体经济组织职能下，情况更是不言而喻了。实践中不少村干部都会将眼光紧盯集体收益这块肥肉，无论是以村委会事务支出为由挪用集体经济收益还是因个人私欲对集体收益占有、私分、截留等，这些行为无疑是对农民公平合理分配农地入市收益权利的严重侵害。

1.3  收益分配制度不完善

1.3.1  法律规范过于笼统。

农地入市收益分配的立法规定过于笼统，实际适用中缺乏可操作性。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条对集体经营性建设用地入市作出了明确规定，但未涉及入市收益分配。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规范中出现“集体收益分配安排”的表述，然对于集体收益如何具体分配未曾规定。因此，从全国性法律规范来看，立法对于农地入市收益分配的规定过于原则，实际操作中就出现有法律依据但又无法应用的问题。2021年，财政部、农业农村部制定了《农村集体经济组织财务制度》，其中第五章对农村集体经济组织的收益分配做了较为详尽的规定，也明确了组织体的自治规范可以作为分配的依据。然受历史和复杂因素的影响，目前我国的村级集体经济组织收益分配制度尚不健全［4］。

1.3.2  组织体自治分配规范的生成不合法。

《农村集体经济组织财务制度》第二十六条规定：“农村集体经济组织收益分配以效益为基础，民主决策、科学分配，保障成员合法权益。”可见，收益分配要遵循民主管理的原则，体现组织体成员的集体意志，以此来保障成员的合法权益。然从集体经济组织的自治现状来看，我国部分农村地区依旧存在制度失范的问题［5］，农民作为集体经济组织成员的话语权在更多情况下难以得到保障。农地的入市收益分配的决定权及分配方案往往由集体经济组织或者村委会中“那拨人”来决定，并非全体成员集体意志的表现，规范所要求的民主决策在部分农村集体经济组织的收益分配决议中显然未得到践行。

1.4  分配监督机制不健全

农地入市收益分配监督涉及集体内部监督和外部监督两个层面，然内部监督虚化、外部监督缺失成为集体经济治理的一种客观存在。农地入市收益内部分配方面存在监督机制不完善，收益分配方案如何落实完全由村集体经济组织的执行机构说了算，源于交叉任职的客观现实，内部监督机构呈现出虚化的特点，难以履行监督的职责。法律对于集体经济组织内部收益分配的外部监管规定更是处于空白状态，甚至在财政部、农业农村部联合制定的《农村集体经济组织财务制度》中也未有明确规定。内部监督机构的虚化与外部监督的缺失使得集体经济组织的执行机构失去了权力的制衡及监督，极易发生理事会成员利用手中职权谋求私利、滋生腐败，侵害集体经济组织成员的财产权益。

2  农民收益分配权保障的优化路径

农地入市收益分配制度的完善直接关系到农民土地财产权益的实现和农民共同富裕目标的实现。农地入市制度将农村土地资源优化配置并带来土地改革红利，这与农民财产性收益的增加及农民生活质量的改善有着极为密切的关系。如何破解农民公平分享农地入市收益分配权益的困境成为农村土地制度改革的重心问题。

2.1  破解“熟人社会”人情难题的有效举措

2.1.1  加强农民个体规则意识的培养。

农民个人价值观的重建是消除“熟人社会”人情顾虑惯性思维的第一步，从法律的角度来讲，就是要加强农民个体规则意识的培养。一是积极培育私法法律文化土壤。应积极、长期培育私法法律文化的土壤，让农民个体树立私法文化的意识，要从每个人的内心深处生长出私法法律文化的种子，树立私权神圣观念，自觉地尊重他人权利，维护自身利益，保障农民收益分配权益。二是加强村干部的法律素养和按规则办事的意识，使其清楚手中权力的来源及目的，牢记手中权力为私权利服务的理念，做到在整个农地入市收益分配环节尊重农民依法享有的实体权利和程序权利。三是提高村干部违法成本，强化主体责任落实。农地入市收益分配中违法违规的行为皆因利益引发，若违法成本高于既得利益，可想而知，村干部自然不会冒着承当严重责任后果去做种种违规行为；对相关人员的违规行为更应追责到底［6］。