长江经济带水生态文明标准化法律治理检视与完善

摘要 长江经济带生态文明标准化建设关涉国家生态文明建设整体布局、关涉共同富裕的战略目标、关涉生态治理体系治理能力的现代化。长江经济带水生态文明标准化作为整体长江生态文明建设的重要组成部分，是长江经济带生态文明标准化的核心。当前，标准建设的价值层面存在着未能从单独的水资源保护向水生态文明理念转化的原则滞后，长江经济带水生态文明标准化立法主体与立法体制间存在差异，缺乏标准支撑的生态文明执法难以将法律原则落实成法律责任。需要通过完善法律评价评测指标指导长江经济带水生态文明标准评价指标理念转向，并加快构建法治化标准体系以加强法律监督，同时为了有效执行标准还需要从立法、执法、守法层面聚焦长江经济带水生态文明标准化的法律责任落实。

关键词 长江经济带；水生态文明；标准化；法律治理

中图分类号 D 912.6  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2023）12-0260-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.12.059

Review and Improvement of Standardized Legal Governance of Water Ecological Civilization in the Yangtze River Economic Belt

HUANG Zhu-zhi1，WANG Zhi2

（1. School of Law， Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu 225127;2. Beijing Zhong Yin（Chengdu） Law Firm， Chengdu， Sichuan 610000）

Abstract Standardization of ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt concerns the overall layout of the country’s ecological progress， the strategic goal of common prosperity， and the modernization of the governance capacity of the ecological governance system. As an important part of the overall Yangtze River ecological civilization construction， the standardization of water ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt is the core of the standardization of ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt. At present， at the value level of standard construction， the principle of failing to transform from water resource protection to water ecological civilization concept lags behind， there are differences between the legislative body and the legislative system of water ecological civilization standardization in the Yangtze River Economic Belt， and ecological civilization law enforcement lacking standard support is difficult to implement legal principles into legal responsibilities. It is necessary to improve the legal evaluation index to guide the concept of the evaluation index of water ecological civilization standard in the Yangtze River Economic Belt， and accelerate the construction of the legal standard system to strengthen legal supervision. At the same time， in order to effectively implement the standards， it is also necessary to focus on the implementation of legal responsibilities for the standardization of water ecological civilization in the Yangtze River Economic Belt from the aspects of legislation， law enforcement and law-abiding.

Key words The Yangtze River Economic Belt;Water ecological civilization;Standardization;Legal governance

作者简介 黄竹智（1982—），男，江苏盐城人，高级工程师，硕士，从事行政法学研究。

收稿日期 2022-08-01；修回日期 2022-08-29

十八大以来生态文明建设被提到更重要的发展位置，中共中央领导集体多次主持召开了主题座谈会，重点关注长江经济带的可持续发展与长江生态的保护状况，并对长江流域水资源的保护修复进行系统部署。立法方面通过了《中华人民共和国长江保护法》，于2021年3月正式施行；治理实践方面，2021年5月，《长三角生态绿色一体化发展示范区重大建设项目三年行动计划（2021—2023年）》发布，推动沪苏浙皖三省一市基于长江生态开展一系列环境保护、生态修复和绿色生态合作的行动，2021年11月，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》印发，要求持续打好长江保护修复攻坚战，明确了新时期长江保护修复工作的方向。在中央政府的集中领导下，在《长江保护法》等一系列法律规范与政策的指引下，基于长江经济带持续开展了区域协同水资源治理的实践，但是区域联合治理的标准还不够充实具体，标准制定的责任落实被区域间激烈的利益冲突冲淡，标准化既是区域协调治理法律机制的着力点又成为难点。针对长江经济带水资源的协调保护问题，有必要对标准化的法律路径进行深入研究，以促进长江经济带水生态文明法律机制的系统形成，保障长江流域区域间的有效合作。

1 长江经济带水生态文明标准化背景

1.1 长江经济带

长江既是我国东、中、西部区隔的天然屏障，也是连通我国的东、中、西部的天然通道，丰富的水资源形成了便利的航运条件，为沿岸经济的相对发达提供了“先天之路”［1］。长江经济带的核心特质，在于依托母亲河长江，发展服务于人民的经济事业。长江经济带在逐水而居的人类天性基础上，形成的改革开放后我国经济高度密集发展、发展速度较快、包含城市密度最高的水域区域。长江沿线城市工农业经济发展形成的工业废水与农药化肥污水排量极大，密集人口生活污水排放体量巨大，长江经济带区域的水生态文明是国家生态安全的重要课题。

长江经济带的空间范围及空间结构内涵上，经过独立发展阶段、区域集聚与链接阶段、行政经济区阶段和空间竞争与链接阶段等4个时期的发展，形成了特殊的条形核心—外围—边缘结构，存在三大核心、一条主轴、一条辅轴、四条地方轴、一个外围地区和一个边缘地域，区域间具有互补性、通达性的空间结构与产业共存发展的经济结构［2］。《长江经济带发展规划纲要》中确定了历史与空间形成的长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展格局，通过明确上海、武汉、重庆的核心城市作用，确立了中心城市和城市群引领的长江经济带城市化特征，将依托长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群，进一步发挥中心城市生产性的空间结构性经济特质［3］。这种空间结构既是长江经济带水资源问题的动因，也是该区域水生态文明的依托。

1.2 水生态文明标准化

当前，生态文明虽然被认为是“人类文明新形态”，却并不意味着生态文明的理念从未产生过；作为中国特色社会主义事业“五位一体”格局的一部分，并因之而促成文明形态的转化，这个视角看可以视作是全新的“人类文明新形态”。在生态文明建设上，国家整体面临的仍然是一个资源环境约束趋紧、生态系统退化问题突出、环境污染严重生态破坏高发的生态环境，生态文明建设就是保护和发展生产力，在新的历史时期，面对短板，党中央提出了一系列制度措施：自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度、生态补偿制度、河湖长制、林长制、环境保护“党政同责”和“一岗双责”等制度。水资源作为长江经济带的核心资源，如何将理论优势、制度优势转换成行政优势，涉及静态制度向动态法治转换的课题。生态文明的核心是生态，长江经济带生态文明的核心是长江的生态，长江的生态核心则是水，水生态文明的标准化是长江经济带水资源保护的法治化课题。

1.2.1 水生态文明标准化的概念。

遵循着人与水和谐共生的理念，以水资源的长期可持续利用为目标，通过保障生态系统良性循环，为支撑经济社会的和谐发展，实现主体的人与水的和谐文化伦理形态，是水生态文明的主要内容。水是生态之基，水资源是生态文明建设的核心制约因素，是生态文明的根本基础和重要载体［4］。习近平新时代中国特色社会主义思想对生态文明建设的涵养，推动了生态文明建设进入了新的时代阶段。生态文明思想的革新引发的水资源与环境保护理念的变革，必然推动其与经济社会发展形势发生深刻的互动变化。江西省市场监管局承担的“绿色生态技术标准创新机制”推广案例，为全国绿色循环低碳发展开创了首个关于生态文明标准化建设的方案；通过搭建生态文明标准化工作平台，实施生态文明标准化顶层设计规划，健全了生态文明标准化法规体系［5］。

各地生态文明标准化建设的试行实践，推动形成了我国生态文明建设实践反哺理论革新的良好局面。水环境保护形势在实践先行的动力推动下，与之相应的经济社会发展形势也发生深刻变化，助推水资源与水环境保护的标准化需求，旧有的保护标准亟须及时修订和丰富，以适应新形势下的规范要求与人民诉求。从流域与区域环境治理保护的层面出发，当前长江经济带缺乏全流域尺度的水环境特征评估标准，不能准确给出流域差异特征下的水环境承载力，尚未形成全流域水环境安全控制基准。完善现有水资源与环境质量标准体系，建立流域水环境特征的管理标准体系，制定符合流域特征的水资源环境质量标准，是有效保护流域水资源环境质量的应然之举。

1.2.2 水生态文明标准化指标。

《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》（后文简称标准发展规划）指出要围绕经济、政治、文化、社会和生态文明建设重大部署，合理规划标准化体系布局。生态文明标准化是国家标准化体系建设的重要组成部分，其中在水利领域要提升水资源合理配置和高效利用能力、水生态文明和河湖健康保障能力；专章规定了生态文明标准化课题，着力于服务绿色发展。行政体系的政策文件为水资源生态文明标准化工作指明了方向，标准发展规划在水资源保护板块，提出了制修订水资源规划、评价、监测以及水源地保护、取用水管理等标准的任务，须重点研制水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”配套标准和重点行业节水标准、水资源承载能力监测预警标准，开展实施最严格水资源管理制度相关标准研究。