实施草原生态保护建设奖补激励政策中问题及对策研究

摘要 草原生态保护建设补奖是以实现草原牧区经济社会与草原生态环境保护和谐一致，调节草原生态环境利益相关主体间利益平衡和重构，通过制度安排达到公平、正义、秩序的目的指向。为了进一步了解草原生态补奖政策实施现状问题，对内蒙古锡林郭勒盟阿巴嘎旗、苏尼特左旗、西乌珠穆沁旗、锡林浩特市等草原牧区进行了深入调查研究。通过梳理和分析当前草原牧区生态补奖政策实施效果问题，提出具有一定应用价值的对策建议。

关键词 草原生态补奖政策；利益平衡；重构

中图分类号 S 812.6  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2023）12-0264-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.12.060

Study on the Problems and Related Countermeasures in the Implementation of Subsidy and Reward Policies for Grassland Ecological Conservation—Taking Xilingol League as a Case

WU Jing-ying， YONG Hai， WANG Guan-qu

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract The subsidy and reward policies for grassland ecological conservation are targeted for the harmony between the economic society and ecological environmental protection in grassland pastoral areas. Through institutional arrangements that balance and reconstruct the interests among every concerned subjects， a fair and just order in ecological environment in the grassland can be achieved. To better understand the current situation of the implementation of those policies， a profound study has been conducted in several grassland pastoral areas in Xilingol League， Inner Mongolia， including Abag Qi， Sonid Zuoqi， West Ujimqin Qi， and Xilinhot. And certain practical countermeasures and suggestions are made based on the analysis of the effectiveness problem of implemented subsidy and reward policies in grassland pastoral areas.

Key words Subsidy and reward policy for grassland ecological conservation;Balance of interests;Reconstruction

基金项目 国家社科基金一般项目（17BMZ104）。

作者简介 吴晶英（1966—），女，河北沧洲人，研究员，从事区域经济研究。

收稿日期 2022-05-24；修回日期 2022-07-05

草原是我国生态环境的重要组成部分，在经济社会发展中的战略地位越来越重要。但由于对草原的不合理开发利用和保护修复的投入不足，草原生态遭受到较为严重的破坏。我国政府为了遏制草原生态恶化的总体势头，保护和恢复草原生态，提高牧民生活水平，努力构建草原牧区和谐社会，分别于2011—2015、2016—2020年在主要草原牧区实施了两轮草原生态补助奖励政策。内蒙古草原畜牧业综合生产能力居全国五大牧区之首，草原面积约占全国的25%，草原不仅是农牧民赖以生存的生产生活资料，而且是我国最大的陆地生态绿色屏障系统［1-2］。草原生态保护建设补奖是以实现草原牧区经济社会与草原生态环境保护和谐一致，调节草原生态环境利益相关主体间利益平衡和重构，通过制度安排达到公平、正义、秩序的目的指向［3］。草原生态补奖政策在内蒙古草原牧区实施10年来，对草原生态保护、畜牧业结构调整和农牧民生产生活的改善等起到一定的预期效果，有效调动了广大农牧民保护建设草原的积极性。但从《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》《关于完善退牧还草政策的意见》及《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》等政策法规来看，对草原生态补偿的规则规定是比较笼统的概括。《内蒙古自治区人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》中有关生态补偿标准、范围等内容也较为笼统，欠缺具体化的规则规定，虽然这些政策体系内容具有一定的实际应用价值，但其不具备地方法律法规效力，多数缺乏草原生态补偿机制的永续性和稳定性［4］。草原生态补偿中关于补偿的主体、利益人的权利义务等内容规定较为模糊，标准较低，对草原生态环境保护建设的贡献没有得到对等、合理的补偿。第二轮草原生态奖补政策虽然提高了禁牧补贴和草畜平衡奖励的标准，但效果仍然不佳。

内蒙古锡林郭勒盟具有明显的草原生态区位优势，对锡林郭勒盟草原生态补奖政策的研究具有一定的参考借鉴性。草原补奖政策的实施对于锡林郭勒盟地区草原生态和草原生产能力的恢复起到了至关重要的作用，对于草原生态系统的合理利用与保护、提高牧民生产生活水平具有重要的意义。但锡林郭勒盟地区草原生态补奖机制仍处在探索期，草原生态补偿机制还不完善，在机制的具体内容标准及实施中，一些诸如草原补偿标准不够全面系统、生态补奖标准较低、生态补偿方式较为单一、租赁草场存在超载过牧以及过渡打草的可能性、管理资金短缺及监管难度较大等方面的问题亟待解决。因此，该研究在草原生态补奖政策持续实施的前提下，以内蒙古锡林郭勒盟地区天然草牧场为研究对象，在梳理参阅国内外关于草原生态补奖机制相关学术研究的基础上，通过访谈式问卷调查，具体分析草原生态补奖政策对锡林郭勒盟地区草原生态和经济社会发展的影响，为草原生态保护补奖机制的进一步实施提供建议。

1 锡林郭勒盟草原基本状况

锡林郭勒盟位于我国正北方，是内蒙古自治区中部的一个盟市。锡林郭勒草原是我国草原类型较复杂、保存完好的天然草原，是我国华北地区重要的生态屏障。锡林郭勒盟总面积20.3万km2，可利用天然草场面积18.0万km2，占内蒙古可利用草场面积的26.5%。锡林郭勒盟辖9个旗、1个县、2个市和1个管理区。2020年地区生产总值完成839.84 亿元，第一产业增加值占GDP的比重为16.1%，年末羊的存栏数为706.38万只，年末大牲畜的存栏数为117.82万头，农村牧区人均可支配收入1.89万元。

草原生态保护补助奖励政策实施于2011年，锡林郭勒盟补奖政策覆盖了12个旗市（区）。2016—2020年实行第二轮补奖政策，在继续落实第一轮补奖政策的基础上，进行了进一步的调整和完善。全盟第二轮草原生态保护补助奖励政策总规模1 811.8万hm2。包括禁牧区规模338.9万hm2，草原重要生态功能保护区补偿试点13.4万hm2，固定打草场183.2万hm2，草畜平衡规模1 472.9万hm2。全盟草原生态保护补助奖励政策涉总资金117 662.18万元。包括禁牧资金51 382.88万元，草畜平衡资金66 279.3万元。其中，中央投资114 165.00万元，盟级配套资金3 497.18万元。从锡林郭勒盟全局参照标准：草畜平衡奖励标准45元/（hm2·a），禁牧补助标准为135元/（hm2·a），禁牧保底标准5 000元/（人·a），禁牧封顶标准为18 000元/（人·a）。除此之外，政府还出台了禁牧区养老补助，对60周岁以上牧区禁牧区牧民在享受禁牧补助的基础上，每人每月补助300元；禁牧区助学补助，对接受高等教育的牧区禁牧区牧民子女，每人每学期补助3 000元。通过实施草原补奖政策，充分发挥大自然自我修复能力，以调整草原畜牧业结构，转变草原畜牧业生产经营方式为重点，激发草原牧区发展活力，提升绿色有机畜产品供给能力，不断拓宽农牧民增收渠道，进一步促进农村牧区经济可持续发展，稳步提高农牧民收入水平。

2 草原生态保护建设补奖政策实施中的突出问题

2.1 内蒙古草原补偿标准不够全面系统，相关利益方参与不足，缺乏合理性

内蒙古草原从东向西类型多种多样，依次分布着温性草甸草原、温性典型草原、温性荒漠草原、温性草原化荒漠和温性荒漠类5大地带性植被，其中还隐域分布着山地草甸类、低平地草甸类和沼泽类3类非地带性植被，不同类型的草原植被其载畜能力迥异，由东向西规律明显产草量和载畜量逐渐降低，各类型天然草原牧草平均单产和载畜量在345～2 865 kg/hm2和0.47～7.07 hm2/羊单位［5］。因此，拟定补偿标准时如果只以草场面积的大小确定补偿标准，即禁牧补助和草畜平衡奖励是依据全区天然草原平均载畜量测算出标准公顷系数（2.67 hm2/羊单位），容易对草场质量好、载畜能力高、户均面积小的区域形成补贴标准低和载畜量偏低等不公平、不合理现象。例如，阿巴嘎旗7个苏木镇户均草场面积相差较大，其中查干淖镇、洪格尔高勒镇草畜平衡区户均草场面积均低于全旗户均435.80 hm2，巴彦图嘎苏木草畜平衡区户均草场面积最大为660.20 hm2，洪格尔高勒镇草畜平衡区户均草场面积最少为170.40 hm2（表1）。调查可知，苏尼特左旗的格日勒家庭牧场草畜平衡区承包草场面积为1 335.33 hm2；西乌旗的米·巴特尔、白音吉日嘎拉、巴图吉日嘎拉家庭牧场草畜平衡区承包草场面积分别为124.2、206.67、156.0 hm2。课题组入户调研的牧户一般是较大的牧户，数据分析表明，西乌旗的草畜平衡区草场承包草场面积相对于阿巴嘎旗和苏尼特左旗较小。

锡林郭勒盟冷季基本以圈养为主，购置大量饲草料，如果以冷季载畜量测算的标准公顷系数来控制天然草场载畜量不具科学合理性。一是按暖季出栏率很难达到冷季载畜标准量，二是按牲畜繁殖率和不计外调基础母的情况下，以冷季载畜标准量，很难以恢复到第二年暖季载畜的标准量。受访者均认为目前施行测算天然草场平均载畜量的标准公顷系数偏高，用冷季载畜标准量控制平均载畜量不合理。如阿巴嘎旗户均草场面积分别为408.33 hm2，暖季载畜量测算的标准公顷系数为0.92 hm2/羊单位，冷季载畜量测算的标准公顷系数为2.15 hm2/羊单位，测算出阿巴嘎旗暖季户均载畜量为444个羊单位，冷季户均载畜量为190个羊单位，冷季牧户的189只羊全部为基础母畜的条件下，来年暖季最多不超过380只羊，与暖季的443只羊至少相差64只羊，因而用冷暖季载畜量标准公顷系数控制天然草原草率畜平衡，特别是低于平均载畜量的牧户更不具合理性。

草原奖补不完善，欠缺差别标准。虽然不同旗县在执行草畜平衡奖励补助时，会酌量奖补差异标准，但不够细致、不够公平，大多数旗县虽然酌量了禁牧的保低和最高限额或是地区性差别，如常规禁牧区补助，草场面积小于37.07 hm2的补助在5 000元/（人·a），草场面积在37.06～133.33 hm2的补助135元/（人·hm2·a），草场面积大于133.33 hm2的补助18 000元/（人·a），但平衡区却没设保低和最高限额，而平衡区才是牧民生产经营的主区，所以平衡区设保低和最高限额对于保护利用草原生态及草原生态补偿的公平公正意义重大。另外，对于不同牧户草场资源不同而造成的减畜亏损差异考虑甚少。对草场面积较大的牧户其本身不超载或超载程度不大，而因在其平均单位面积牲畜减少的数量不多或没有下降的情况下，草场面积大奖补资金相对较多。另一方面对于草场小的牧户（平均线以下的牧户），其草场面积较小总收入也较少，奖补资金也较少，远不能弥补其因实施草畜平衡带来的饲草料购置增加和减畜等所带来损失，甚至会降低生活水平。因此，奖补资金对于小牧户来说显得更加重要。

2.2 草原牧区生态补奖标准较低，农牧民养殖成本增加