宅基地制度改革发展的内生逻辑·对立冲突与路径优化

摘要 宅基地制度改革的关键在于要处理好静态稳定保障与动态发展变革之间的对立冲突，实现“稳中寻变，变中求稳”的改革目标。宅基地制度的内生逻辑决定了其改革进程应沿着扩权赋能，完善法定权属架构的基本方向出发，差异化探索实现不同区位模式下其保障功能与财产属性的位阶并重。而在宅基地制度改革进程中所出现的现实困境，其根源在于静态法律文本的滞后性、约束性与动态社会发展的前进性、开放性之间的矛盾对抗。为此，通过健全宅基地使用权物权架构完整性、完善科学系统的规划体系、建立健全市场准入机制及探索设立宅基地自愿有偿退出与有偿使用机制等路径优化，既是对市场经济客观规律的基本遵循，也是对农民财产性权利的有效保障。

关键词 宅基地制度；扩权赋能；财产属性；合理配置

中图分类号 F 321.1  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2023）18-0230-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.18.053

Internal Logic， Conflict and Path Optimization of the Reform and Development of Homestead System

MEI Zhi chao

（Jingdezhen Ceramic University， Jingdezhen， Jiangxi 333000）

Abstract The key to the reform of homestead system is to deal with the conflict between static stability guarantee and dynamic development and reform， and achieve the reform goal of “seeking change in stability and seeking stability in change”. The internal logic of the homestead system determines that the reform process of homestead system should proceed from the basic direction of expanding rights and empowering， improving the legal ownership structure， and differentiated exploration to realize the equal importance of its security function and property attribute under different location modes. The real predicament in the process of the reform of the homestead system is rooted in the contradiction between the hysteresis and constraint of static legal texts and the advancement and openness of dynamic social development. Therefore， through the integrity of the land property rights， perfect the planning system of the scientific system， establish and improve the market access mechanism and explore to set up the land paid voluntarily quit and paid use system of path optimization， is the basic follow of the objective law of market economy， also is effective guarantee of farmers’ property rights.

Key words Homestead system;Power expansion and empowerment;Property attributes;Reasonable configuration

土地制度作为国家有序推动经济发展与秩序稳定的重要制度设计，既是当今经济社会发展进程中的时空载体，也是经济发展体系中不可或缺的基本要素［1］。而2022年中央一号文件仍将农村宅基地制度改革试点置于特殊位置，这意味着宅基地制度改革不仅是新时期农村土地制度改革的敏感热点，也是构建城乡经济发展新格局、新脉络的重要着力点。但截至2021年末全国常住人口城镇化率为64.72%，比上年末提高0.83%，乡村—城镇人口流动的单向性，使得宅基地制度的保障权能日益弱化，其财产属性在中国城镇化的“加速”发展中日益凸显。宅基地制度是中国现行土地制度之中极具特色的重要组成部分，同时兼具社会保障价值与财产经济价值。前者，为过去中国广大农村地区社会秩序的稳定发挥了重要作用；后者，是基于城镇化进程的日益加深，打破了城乡间相对封闭的时空壁垒，使得宅基地的财产属性在市场经济体系下显现出巨大的经济效用和发展潜力。但是，宅基地制度因其法定权属种类不完整性、流转范围相对封闭、规划管理滞后性等原因，致使宅基地制度存在较多的矛盾冲突。

而宅基地制度改革的实质在于要解决土地资源要素在市场经济模式下快速发展的迫切需求同现行土地资源管理体系间不健全、不匹配与不灵活之间的矛盾。制度体制的改革创新应当采取循序渐进、稳步推进的方式有序进行［2］。对于宅基地制度而言，其改革发展的基本方向应当是兼顾公正与效率，实现不同区位模式下保障属性与财产属性的位阶并重，并且，在逐步实现宅基地制度从权利封闭到有序开放的前提下，拓宽农村居民财产性权利来源的途径和渠道。故而，笔者以宅基地制度改革发展的内生逻辑为切入点，总结宅基地改革试点工作中出现的矛盾冲突，为宅基地制度改革发展提出具有普适性的路径优化，使得改革发展成效符合社会经济发展变化的实际需求。

1 宅基地制度改革发展的内生逻辑

中国社会经济结构正处于快速发展转型的关键时期，制度体制内生逻辑的关键节点在于总结凝练历史功能价值的基础之上，对制度未来的发展走向进行必要的指导与规划。这就决定了制度的内生逻辑必须与经济社会发展变化相呼应。在宅基地制度改革发展的内生逻辑之中，基本宗旨是其改革发展基本路径与方向形成的前提基础；基本路径与方向的落实是在改革实践进程中对制度宗旨的具体显化；而其内在的权属性质则是基本路径与方向在改革实践中得以具体落实的理论保障。

1.1 基本宗旨：兼顾稳定与效率，实现保障属性与财产属性的位阶并重

稳定是宅基地制度改革发展的出发点，效率是宅基地制度改革发展的落脚点［3］。宅基地制度设立初衷在于保障广大农村居民实现住有所居的基本需求，稳定乡村社会秩序。但是，随着社会经济结构的迭代转型，在宅基地制度改革进程中不能仅以农村居民居住稳定的保障利益为导向而忽视农民对土地资源经济利益的现实需求。稳定是发展的前提，对于宅基地制度而言，一味地强调居住稳定的功能导向，既不利于城乡之间各类要素间的持续流动，也不利于拓宽农村居民财产性收入来源的途径和渠道。然而，在城镇化进程日益加深的中国，乡村—城镇人口流动的单向性趋势也愈发严重。截至2019年，我国外出进城务工人员超过1.74亿［4］，乡村劳动力资源的大量外流，势必会导致土地资源的浪费。这要求在宅基地制度改革发展进程中，亦不能仅以土地要素资本化为导向而忽略农村居民居住稳定的保障利益［5］。其原因在于，虽然城乡之间的时空壁垒因城镇化而得以打破，但仍然存在大量的隐性制度壁垒，致使两者在发展进程中出现割裂，而这种割裂不仅限于两者之间的经济发展水平，还包括医疗、教育、卫生、基础设施以及福利保障等方面的不均等。

而现阶段，中国社会结构已经实现了由“乡土中国”［6］向“城乡中国”的转变。社会结构的衍生发展必然会促进制度功能定位的创新与转向。稳定与效率是宅基地制度改革的一体两面，即在保障农村居民基本居住需求的基础之上，有条件地探索宅基地使用权能状态从封闭到有序开放，增强土地要素在资源要素市场中的活性地位。

1.2 权属性质：“三权分置”，三者间的基本属性与内在联系

制度内部权属架构的迭代变化是基于市场经济环境下农村宅基地外部财产流通导向日益凸显与其内部居住稳定导向不断弱化之间的矛盾冲突。因而，对宅基地“三权分置”的理解应当以农村集体土地所有权的有效保障为基准，以经济社会发展变化的实际需求为背景，对原先“二权分立”制度框架下的宅基地使用权进行重新界定［7］：一是农户资格权，以宅基地制度的居住稳定权能与农村集体经济组织成员的身份性为依据，从原先宅基地使用权中剥离出来，为保障农民“住有所居，居有所安”的实际需求提供制度保障；二是宅基地使用权的用益物权属性，以农村宅基地的财产流转价值与市场各类交易主体对农村土地要素的现实诉求为依据，适度放活宅基地使用权受让主体的身份范围，既可以丰富农村居民财产性收入的具体路径，也能吸引社会资本下乡，改变乡村—城镇经济单向循环的发展格局。

1.2.1 集体土地所有权与农户资格权、宅基地使用权：权源关系。

我国《宪法》第6条规定：“生产资料的公有制是社会主义经济制度的基础，即全民所有制与劳动群众集体所有制”。并且，《土地管理法》第9条规定：“农村土地除法定归国家所有以外，均属于农民集体所有”。虽然土地作为经济社会发展中最为重要的资源要素，但其法定属性决定了权属性质，即土地制度的公有制。对于农村宅基地制度而言，在其权利位阶架构中，所有权是他物权和其他债权性权利得以形成的法理基础，而依附于宅基地之上的其他权利均属于农村集体土地所有权的派生性权利［8］，而这些权利的行使和流转也必然以农民集体对本集体空间范围内土地权属的合法占有为依据。质言之，农户资格权的认定是以集体经济组织成员的身份性为前提，而宅基地使用权则是建立在集体土地所有权基础之上的用益物权，即对集体土地的占有、使用和收益是以集体组织基于所有意思所做出的有权处分为依据。故而，集体土地所有权是农户资格权和宅基地使用权的根基所在。

1.2.2 农户资格权与宅基地使用权：前置关系。

宅基地制度的居住稳定功能具有极强的主体身份性与社会保障性。农户资格权是集体经济组织成员依法取得宅基地使用权的前置性条件，最大程度保障农民“住有所居，居有所安”的基本需求。并且，在权力架构中，农户资格权包含了农户依法享有对本集体经济组织内宅基地分配请求权和宅基地使用权两部分［9］，前者，旨在突出集体组织成员（农村居民）的主体身份性与其居住稳定的功能价值；后者，侧重于宅基地使用权财产价值的独立性，即宅基地使用权的用益物权属性。依法享有农户资格权并且取得宅基地使用权的农村居民以租赁方式将宅基地使用权的全部或部分权能供本集体经济组织以外的民事主体在租赁期内依法占有和使用，而此时农户仍然是宅基地使用权的权利主体。诚然，“三权分置”下的宅基地使用权仅具有物权的经济属性。因此，宅基地使用权的取得以农户资格权的认定为前置条件，此举即有利于保障农村居民居住稳定的需求，也有利于进一步激活宅基地的经济活性，提高农村土地资源流转利用效率。

1.3 基本方向：扩权赋能，完善基本权益的法定架构

农村宅基地制度改革发展的基本方向应当是扩权赋能，完善基本权益的法定架构，实现财产性权利流转的有序开放。《民法典》将宅基地使用权置于用益物权范畴，即权利主体依法享有占有、使用和收益的权利，但《民法典》第399条规定，“农村宅基地禁止抵押、不得流转”。长期以来，鉴于农村宅基地制度特有的主体身份性与稳定保障性，宅基地的流转范围仅限于本集体组织内部，并且，在权利性质上更像是用益物权的次生性权利——使用物权，即仅有占有和使用的权能。

然则，2018年中央一号文件正式提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在改革试点工作中，各试点地区在保障农户基本住房的需求的基础之上，通过合理的规划治理，将结余宅基地纳入集体经营建设用地内，进入市场流转，这就意味着农村宅基地使用权的用益物权属性在实践中得到补充完善，即收益权能。此外，在“三权”分置模式中，宅基地使用权则是农户资格权能的次生性权利，意在强调其潜在的财产属性，探索实现权利封闭到权利有效开放的转变。故而，宅基地制度改革发展的基本方向应当是扩权赋能，完善权益架构，丰富农民财产性收入来源的多元路径。