基层治理现代化与牧区生态振兴互嵌发展探索

摘要 科学利用草场、破解草原生态保护和畜牧业发展的矛盾是牧区发展面临的重要现实问题。内蒙古新巴尔虎右旗芒来嘎查通过改变分散经营模式、创新生产经营组织形式，在探索牧区现代化与基层治理创新方面做了诸多探索，形成了“生态产业化、产业生态化”的独特模式。通过对芒来嘎查牧区现代化与基层生态治理实践探索的做法和经验进行总结，从主体互嵌、制度互嵌、过程互嵌和权责互嵌4个方面提出牧区基层治理现代化与生态振兴互嵌发展的可为路径。

关键词 基层治理；生态振兴；互嵌发展

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2023）19-0240-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.19.055

Research on the Interbedded Development of Primary-level Governance Modernization and Pastoral Ecological Revitalization—Based on a Survey of New Barag Right Banner

BAO Na-na

（Institute of Public Administration，Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract It is an important practical problem for the development of pastoral areas to make use of grassland and solve the contradiction between grassland ecological protection and the development of animal husbandry. New Barag Right Banner of Inner Mongolia， has made a lot of explorations in the modernization of pastoral areas and the innovation of primary-level governance by changing the decentralized management mode and innovating the organizational form of production and management.This paper summarizes the practice and experience of modernization and grassroots ecological governance in New Barag Right Banner.It puts forward the interbedded development path of modernization of primary-level management and ecological revitalization in pastoral areas.

Key words Primary-level governance;Eco-environmental revitalization;Interbedded development

基层治理体系现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础，治理有效是乡村振兴战略的重要内容。牧区基层治理是基层治理和乡村振兴战略的重要方面，也是特色内容。牧区作为中国农村的一个特殊区域，肩负着边疆稳定、民族团结和生态安全屏障的重要作用。草原牧区与农区的农耕运作方式不同，草原自然环境脆弱，具有易破坏而不易修复的特点［1］。为遏制草原生态恶化，国家从2011年起对 8个主要草原牧区省份以及5个非主要牧区省的36个牧区半牧区［2］县实施草原生态保护补助奖励政策，通过禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度实现了草原生态的修复。草原生态补奖政策已实施10年，基本形成了牧区人与自然和谐发展的局面。在乡村振兴战略背景下，除了草原生态补奖政策外，如何合理科学利用草场，如何激发牧民对于草原生态保护的内生动力，进而破解草原生态保护和牧区发展的矛盾，实现牧区生态振兴与牧区现代化发展的共赢，是该课题研究的背景和起点。

因生产方式不同导致牧区与农区之间的差异，牧区发展问题包括基层治理具有复杂性、特殊性和独特性，牧区基层治理对于牧区基层秩序稳定非常重要。“草畜双承包”无法从根本上解决草原生态保护和牧民增收之间的矛盾，而改变分散经营模式、建立新型组织关系或可成为草原生态建设的突破口［3］。牧区基层治理与生态振兴的研究有极大的深入探索空间。因此，课题组于2021年10月11—16日和2022年8月20—25日分别前往呼伦贝尔市新巴尔虎右旗进行调研。新右旗作为典型草原地区，也是牧区现代化试点地区，在探索牧区现代化与基层治理创新方面做了诸多探索，通过创新生产经营组织形式“破解围栏、共享草场”，形成了“生态产业化、产业生态化”的独特模式，并在2019年被评为“全国乡村治理示范村”，为草原牧区基层治理和生态振兴协调互嵌发展提供了经验借鉴。

1 牧区基层治理与草原生态建设的现状

1.1 牧区基层治理的现状

1.1.1 公共服务基础设施供给存在短板。

内蒙古草原牧区地广人稀，行政区域面积跨度大，使得基础公共服务服务半径大、供给不足。地理位置形成的“边、偏、远”地区的牧户家庭在电力、手机通信和互联网等方面都没有完全普及，仅能通过太阳能和风能支撑家庭生活用电，没有能支持机械设备运转的生产用电供给，难以实现畜牧业现代化养殖。

1.1.2 草原生态保护与牧民持续生计间的矛盾。

当前畜牧业养殖方式依然粗放，以传统散养为主，没有形成标准化规模生态养殖。生态奖补政策在一定程度上给予牧民经济补偿，但并不能完全抵消牧民牲畜减少带来的经济损失，由于“禁牧不禁养”，牲畜数量没有减少，并未达到引导牧民主动实现草畜平衡的目的。如何把草原生态治理与推进畜牧业经济有机统一，推进草原生态和畜牧业经济一体化协同发展，是推进牧区现代化过程中需要解决的重要问题。

1.1.3 人口空心化问题突出，基层党组织人才匮乏。

牧区人口流失与人才短缺并存，人口空心化和老龄化带来基层治理人才不足，嘎查“两委”干部年龄普遍较大，可以培养的年轻后备干部有限。基层工作繁杂，收入不高，难以激发基层干部的干事热情。对标全面推进乡村振兴和实现基层治理现代化的新要求，部分基层干部带头意识不强，有致富愿望，但是致富办法不多、思路不宽、缺乏长远规划。发展现代畜牧业合作社过程中，懂经营、善管理的专业人才严重缺乏，具有理论知识和新科技知识的浩特长很少，经营管理、法律、金融等专业技术人员几乎没有，难以发展特色产业。

1.1.4 牧民自主性不足，难以激发内生动力。

受历史、地理和环境等因素影响，牧区经济结构单一，主要为传统畜牧业，规模化的第二、三产业经营较少，部分地区开展了奶制品加工和旅游等经营，但总体上牧业现代化仍是处于起步阶段。牧区群众对于参与合作社、联户开展草原网围栏并网经营的参与度不高，存在“等、靠、要”思想，难以有效地组织牧民广泛合作，牧民群众积极主动参与草原生态保护、牧区现代化建设和乡村振兴的主人翁意识不足。

1.1.5 基层治理决策机制与参与机制不完善。

牧区草场承包到户后，牧民长期居住在自己的草场上，不依赖集体的管理，导致牧民对于集体的依赖性变弱，使得基层政府对于牧民的管理趋于形式化。由于牧区地广人稀，受地域、通信等条件所限，集中开会或开展活动难度较大且成本很高，牧民对于牧民大会、代表大会、选举大会以及嘎查委员会等会议无法及时得到通知，参加率低［4］。牧民参与意识不强、组织化程度不高、召集牧民会议难、监督委员会作用发挥不够等问题不同程度存在，嘎查干部在处理集体事务时程序意识淡薄，导致基层民主决策和参与不到位。

1.2 草原生态建设情况

1.2.1 草场产权制度历史沿革。

草场的产权制度的变迁对于草原生态以及牧区基层治理走向有着重要影响。牧区草原产权制度改革经历了早期的封建领主私有变为民族公有，到“草畜双承包”和 “双权一制”，再到新型合作经济组织［5］。随之牧区基层治理由封建社会的“双轨政治” 到新中国成立后的民族区域自治制度的确定和社会主义改造，到改革开放后形成“乡政村治”格局［6］，再到新时代的“多元主体共治共建”。牧区产业政策由注重经济发展转向了“生态优先、绿色发展”，并在新发展阶段实现全面振兴，这是牧区基层治理现代化的基础与走向。

1.2.2 草原生态建设情况。

内蒙古草原面积占自治区土地总面积的64%，占全国草原面积的1/5，是我国北方生态安全屏障的重要组成部分。草原生态系统结构和功能比较单一，容易受外部环境的变动和破坏，同时畜牧业的脆弱性也是受草原生态系统的影响。草原生态建设与畜牧业发展相互依存，转变畜牧业发展方式是草原生态保护建设的有效途径。从历史上看，畜牧业发展方式经历了传统游牧到定居游牧再到定居定牧的转变。草原产权制度的变革、生活方式的转变和不合理的围栏行为等导致了草原退化。从20世纪80年代开始牧区发展的牧业与草地有限的载畜能力的矛盾凸显，草原退化沙化现象出现并愈发严重，一些优势物种和优良牧草发生减少，由于体制上草场承包到户，畜牧业生产经营方式粗放，牲畜数量严重超载。因此从2000年起，草原全面实施禁牧、休轮牧制度，实施草原生态工程，坚持以草定畜，由数量型向效益型畜牧业转变。其中，2011年开始实行草原生态奖补政策，目前已完成两轮的奖补，内蒙古自治区2 700万hm2沙化退化草原通过禁牧得以休养生息，4 100万hm2草原通过草畜平衡得以合理利用［7］，草原生态安全屏障初步建立，形成牧区人与自然和谐发展的局面。但畜牧业发展和草原生态保护的矛盾依旧，草场碎片化、过度放牧、超载放牧的问题不同程度存在，探索科学利用草场资源的新模式，形成草原生态保护和畜牧业发展的双赢是牧区现代化和生态振兴的共同目标。

2 基层治理与牧区生态振兴互嵌的实践探索——新巴尔虎右旗“芒来模式”

新右旗芒来嘎查作为自治区牧区现代化的4个试点之一，通过“破解围栏”“共享草场”的模式，实现了畜牧业集约化、产业化和绿色化发展，改善草原生态环境的同时，实现了牧民增收和共同富裕，破解了牧区发展与草原生态保护间的矛盾，实现了牧区现代化与生态畜牧业发展的双赢。

2.1 主要做法

作为新右旗首个牧区现代化试点建设嘎查，克尔伦苏木芒来嘎查坚持以生态优先、绿色发展为导向，将“生态+”发展模式融入牧区现代化发展全过程，形成了牧区基层生态治理的“芒来”模式。针对草场承包到户的嘎查，以草场和牲畜折股入社，拆除优化网围栏，整合全嘎查草场2.600万hm2，吸纳牧民88户267人，整合牲畜5 800头匹只，采取划区轮牧、整体经营的牧区现代化发展新模式，按股分红，有效解决了牧民一家一户单独经营所带来的草场面积小、畜牧业生产成本高、市场竞争力弱等弊端，大大提高了牧民收入，实现牧民共同富裕。优化整合连片草场1.087万hm2，科学调整设置13个放牧点，通过四季轮牧方式合理利用草场资源，不断加强草牧场修复和治理，有效改善草原生态环境，芒来嘎查牧草长势同比上升，草群密度同比增加，植被覆盖度和平均高度均优与周边嘎查。

2.2 主要成效

2.2.1 整合利用草场，实现草原生态修复。