乡村振兴背景下撤并村庄的困境及对策探讨

摘要 在新出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》中，明确规定了严格规范撤并村庄的问题。村庄撤并，关系到乡村振兴，也关系到国家的发展与未来，只有做好这一环节，新时代的伟大复兴才能指日可待。从撤并村庄的背景意义、存在问题、解决对策3个角度进行探讨，试图在当下在困境中摸索出一套适合我国国情的破解之道，以推动乡村振兴有条不紊地进行。

关键词 乡村振兴；撤并村庄；村民自治；农民权益

中图分类号 TU 982.29  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2023）23-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.23.058

On the Predicament and Countermeasures of Village Amalgamation under the Background of Rural Revitalization

CHEN Yang-rong1，2， L Jian-qiu2，3

（1.College of Humanities and Law School of South China Agricultural University，Guangzhou， Guangdong 510000;2.Guangdong Center for Rural Policy Studies， Guangzhou， Guangdong 510000;3.Guangdong Institute of Science and Technology Management and Planning， Guangzhou， Guangdong 510000）

Abstract In the newly issued Rural Revitalization Promotion Law of the People’s Republic of China，it is clearly stipulated to strictly regulate the issue of merging villages.The merger of villages is related to rural revitalization， as well as to the development and future of the country. Only by doing this step well can the great rejuvenation of the new era be within reach.Exploring from three perspectives： the background significance， existing problems， and solutions of merging villages， this article attempts to explore a set of solutions that are suitable for China’s national conditions in the current predicament， in order to promote the orderly progress of rural revitalization.

Key words Rural revitalization;Merged villages;Villagers’ autonomy;Farmers’ rights and interests

作者简介 陈仰蓉（1997—），女，广东潮州人，硕士研究生，研究方向：宅基地改革、乡村振兴、农民权益。

*通信作者，研究员，从事农民权益、农业科技、三农法治研究。

收稿日期 2022-11-11

作为一个农业大国，乡村是长久以来建设发展的坚实依靠和最强有力的后援。乡村振兴是锲而不舍地实现中华民族伟大复兴这一征程中的重要一环，实现乡村振兴有着时代和家国的重大意义。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）［1］。值得关注的是，在新出台的《乡村振兴促进法》中，规定了严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄［2］。在此，当遵循立法原意，探索乡村振兴背景下撤并村庄的困境及所面临的问题，并根据这些问题提出相应的对策，以破解当下存在的困局，让撤并村庄在乡村振兴的过程中发挥其积极作用，来促进我国新时代建设征程的发展。鉴于此，从撤并村庄的背景及意义、存在问题、应对措施3个角度进行探讨。

1 撤并村庄的背景及意义

1.1 全面建设小康的应有之义

迈进21世纪20年代，全面建设小康社会高歌猛进。全面建设小康社会，重难点在于广大农村和农民，只有重视农村、农民问题，发展乡村，才能破解这一难题。只有切身实际地去实践、去知晓农民的实际需求，重视农村问题，才能破除城乡发展不均衡这一壁垒。

1.2 乡村振兴的必由之路

乡村的搬迁撤并被很多专家学者喻为乡村治理方面的“最后一公里”，村庄撤并问题自然也是决胜的关键。乡村的撤并搬迁，在很大程度上可以调动不同的生产要素在城乡、不同乡村之间合理流动，也可以促进资源的合理利用与配置。同时，村庄的撤并搬迁也有利于减少城乡差距，解决当前中国村落“空心化”和“过疏化”，推动城乡一体发展［3］。在乡村振兴的过程中，村庄的搬迁、撤并必然是不可或缺的，必须摸索出切合自身实际的撤并村庄的经验来服务于乡村振兴，走好乡村振兴这条路。

2 乡村振兴背景下撤并村庄的困境

2.1 撤并村庄前的困境

2.1.1 村民自治下搬迁撤并村庄的困局。

基层群众自治制度立足于人民，服务于人民。长久以来，在我国广大农村实行的村民自治制度［4］，使村民切切实实地参与到治理中来，有了“主人翁”的实际体验。在社会主义制度中，村民自治将自我管理的权限赋予村民，使村民有了自己管理自己、自己服务自己、自己教育自己、自己监督自己的权力和自由。但也是由于长久以来的村民自治，使得在撤并村庄中难免会遇到一些困局。

在农村，特别是偏远地区的农村，许多村民仍过着自给自足的小农经济生活。他们世代居住在农村，靠着土地生产生活，用双手积累财富。也有随着城乡发展而居住到城市，但仍靠着乡村的土地来获得经济收益，比如利用当地特有资源进行旅游开发、特色农作物种植等的村民。也有因为经济条件有限，仍居住在农村，但在城市工作、学习的村民。这3类村民，通常会在搬迁的过程中成为令人“棘手”的一节。乡村赋予他们成长、成熟的一切，赋予他们财富，赋予他们精神寄托，因而，要劝动村民搬迁常常要大费周章。

2.1.2 缺乏专门的法律保障村庄的撤并搬迁。

不同于《民法典》所规定的宅基地使用权和土地承包经营权，也不同于《宪法》以根本法形式保障的公民各项权利，《乡村振兴促进法》作为一门促进法，主要是以授权和授益的形式来促进乡村的振兴，但是它并未设置禁止性规定，也没有规定人们所必须遵守的义务性规则。在撤并村庄的问题上，《乡村振兴促进法》只用了寥寥数语。而长期总结下来的经验表明，现实生活是复杂的，这寥寥数语并不能适用于现实生活的所有情况。作为撤村并居中极可能出现的宅基地有偿退出环节，其在《土地管理法》中的规定也并不详尽。其中对有偿退出的主体限制较大，没有分门别类地讨论在三权分置背景下宅基地资格权人、使用权人退出宅基地的情形，也没有规定农户申请宅基地有偿退出的受理主体及纠纷解决机制。因此，缺乏专门的法律来保障村庄的撤并搬迁也是当下在乡村振兴中所要面临的一大难题。

2.1.3 补偿金额与村民实际需求有较大差距。

在征地搬迁、撤并村庄中，群众矛盾的根源很多都在于补偿金额不能达到村民的预期。法律所规定的对征地所造成的农民财产损失是进行“补偿”，而非赔偿。补偿金额并非每次都能大于或等于村民的损失。因此，得不到合理补偿的村民可能会拒绝搬迁，由此成为撤并村庄中所要面临的一个现实且棘手的因素。以湖南省为例，2018年湖南省农村人均可支配收入为14 092.5元［5］。在湖南省自然资源厅官方网站上可以找到文件，湖南省邵阳市辖区自购商品房补贴标准为符合安置条件的被征拆人按50 m2/人×2 500元/m2计算［6］。而2018年的邵阳市房屋均价接近5 000元/m2。如此算下来，一个3口之家拿到自购商品房补贴之后，要再自费一部分才能购置到符合心理预期的房屋。对于许多村民来说，这是一件伤神劳力的事情。当补贴价格与村民预期形成较大落差时，村民显然不会成为村庄搬迁撤并的支持力量。

2.2 撤并村庄过程中存在的问题与困境

2.2.1 撤并村庄过程中的程序合法合规问题。

2001年6月7日，国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改，修改后的条例，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁［7］。强制拆迁模式可能会使村民对搬迁撤并产生抗拒心理。强拆问题一度成为舆论和法律聚焦的热点。所以，征拆搬迁中的程序合法性问题也是需要重视的一大难题。

其次，由于征拆一般需要较多的人力，那么在执行过程中就难免出现执行人员综合素质参差不齐的问题。因此在政策的执行上，就有可能出现偏差。

此外，在撤并村庄的过程中，由于涉及征拆补偿问题，有权力的地方就容易滋生腐败。近年来，因为征地搬迁、撤并村庄过程中贪污受贿而落马的官员不在少数，廉洁问题在金钱和权力面前受到了极大的挑战。因此，撤并村庄中的权力腐败问题也值得关注。

撤并村庄过程中的程序合法合规问题，是这一环节的重中之重，唯有实现了程序上的正义，其他环节才能紧接着有条不紊地施行。

2.2.2 搬迁户建新留旧问题。

在经历了公告、征地、搬迁、安置等一系列环节之后，还有些现象值得关注。其一，有部分村民在搬进新房子后，仍然保留旧房子，这首先违背了宅基地的“一户一宅”原则，其次也阻碍了撤并村庄的整体进程。其二，更有甚者，获得安置房后，仍居住在原有的房子里，并且将安置房出租甚至出售，这与“安置”的应有之义显然是背道而驰了。在搬迁户建新留旧这一问题上，村民的选择和做法往往违背了项目开启的初衷，使得撤并村庄进程难以向前。

2.3 撤并村庄后将面临的困境与问题

2.3.1 村民自治权力的行使不便利。

撤并村庄后，村民的去向选择较多，有与其他村落合并的，有搬至城镇居住的，有搬进安置房的。在这些选择下，村民的分布逐渐分散，而不再是像以前一样，村头开个广播就能召集到全村人。在杂居、混居的模式下，村民的自治权力的行使显然不再如从前一样便利。由于空间、时间上的问题，很多村中事务不能够及时地通知到每一位村民，村民也无法像撤并之前一样及时参加村民大会、村民代表大会。这使得村民在行使自治权力上容易出现瑕疵，自治的力度会大不如前。

2.3.2 公共设施不足，基础配套缺乏。

从实际生活中不难发现，在购房时，许多人更愿意选择价格相对较高的现房而不是期房。其中有一个较为重要的原因是，现房周围配套设施较为成熟，在配套成熟的社区生活，用户体验优于新开发的地区，便捷的生活使人们愿意承担多出来的这一部分房价。在村庄的撤并搬迁中，同样也面临这样的情况，村民不愿意搬迁，是因为搬迁后的生活条件不够便利，没有配套的公共设施和相对应的基础服务，许多安置回迁房都处于郊区，不论是医院、学校还是其他市政服务配套都是处于极不完善甚至是“零”的状况。因此，公共设施不足、基础配套缺乏也是撤并村庄后面临的一个重要问题。