促进区域产业协调发展助力江苏制造强省建设

[摘要]促进区域协调发展是解决发展不平衡不充分问题、着力推动高质量发展的现实要求。党的二十大报告强调，要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。江苏在推动区域协调发展上积极探索、不断实践，通过实施“1+3”重点功能区战略推动全省区域协调发展迈上新台阶。在梳理区域协调发展的内涵演进与国内外经验的基础上，结合江苏“1+3”重点功能区战略实施成效，提出制造强省背景下推动全省区域协调发展三大路径，并围绕推进机制、政策体系、飞地合作等方面提出对策建议，为进一步推动江苏区域产业协调发展提供参考。

[关键词]区域协调发展；江苏制造；“1+3”重点功能区战略；制造强省

推动区域协调发展是构建新发展格局、实现高质量发展的重要支撑。习近平总书记对江苏提出了“做好区域互补、跨江融合、南北联动大文章”的区域协调发展要求[1]。江苏省委书记信长星指出，实体经济是江苏家底，制造业是根基1。对江苏而言，区域协调发展的重点就是制造业的协调发展，即省内区域间制造业的高水平协作联动，这是深入推进新型工业化、加快制造强省建设的重要支撑。聚焦江苏重点打造的“1650”产业体系，横向谋划生产力空间布局，从区域间制造业协同、要素资源分配、区位优势发挥、发展基础支撑等维度，推动制造业区域协调发展，能更进一步拓展江苏制造业发展新空间。

一、 区域协调发展的内涵演进与国内外经验

区域协调发展的概念内涵随着实践的发展而不断丰富。随着一个国家经济社会的持续发展，内部不同区域间差距会相应发生变化，当差距逐步拉大时，区域协调发展将成为国家治理的新目标。从理论层面看，一般认为，区域协调发展不仅包括区域内部要素的互动协调，也包括区域间要素的流动畅通[2]；区域协调发展不仅是经济落差变窄，也要缩小科技、要素、生态等方面差距；区域协调发展不仅要考虑空间层面发展现状和结果，也要考虑发展能力和发展机会。从工作层面看，区域协调发展更加侧重区域间产业协同及其引起的资源、要素、环境等产业生态的变化。

1. 推动区域协调发展的国际经验

目前，对区域协调发展的评价多以区域经济差距的变化为判断核心。通常认为，一个地区原有的区位、地理结构、矿产等天然资源条件形成区域间的绝对差异，影响着该地区经济发展的基础。在资源相对固定的情况下，制度安排和政策支持可以改变地区的经济结构、生产要素、外向化水平，并且能够扩大或缩小地区间差异，进而影响区域协调发展程度。

从世界各国发展进程看，区域发展不平衡不协调是一个较为普遍的现象。长期以来，为消除区域差异，实现区域均衡协调发展，各国进行了广泛的探索和实践，也逐渐形成了符合实际、特色鲜明、切实可行的区域经济一体化路径和政策体系[3]。以德国为例，自两德统一后，德国国内的东、西部地区差距巨大。为缩短地区间的差距、促进区域协调发展，德国政府先后出台了《联邦空间布局法》《联邦区域规划纲要》《联邦改善区域结构公共任务法》等一系列法律法规1，通过立法和规划等方式推动区域一体化均衡发展；专门成立了区域经济政策部际委员会，通过法人税分配促进各州财政收入相对均等化，增加财政援助以加强东部基础设施建设和教育补贴；同时积极实施东、西部合作研发计划，促进人才向东部流动，带动产业结构调整。经过30多年努力，德国东、西部经济发展差距明显缩小，东部地区人均GDP由西部的1/3提升至目前的约70%2。

2. 我国推动区域协调发展的实践探索和战略布局

我国土地辽阔、资源丰富，不同地区资源禀赋差异较大，加上产业结构、经济基础等现实差距，区域间发展的不平衡不充分问题较为突出[4]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，审时度势地提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等多个区域协调发展战略，区域协调发展的理论体系和实践经验不断丰富完善[5]。2013年，中央经济工作会议上，习近平总书记提出要“积极促进区域协调发展”3。2017年，党的十九大报告强调要“建立更加有效的区域协调发展新机制”，把区域协调发展战略作为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的七大战略之一[6]。2018年11月，中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，“实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略”4。2022年，党的二十大报告进一步提出“促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”[7]。

在这些区域发展战略的引领下，我国各区域经济总量不断攀升，发展均衡性逐步增强，区域协调发展取得了显著成效。中国社会科学院发布的研究报告显示，2012年以来，我国区域协调发展取得显著、积极的阶段效果，区域发展相对差距有所缩小，中国区域协调发展指数呈逐年上升态势，从2012年的100（基准值）提升到2020年的118.59[8]。从重点区域来看，国家统计局数据显示，2022年长三角区域发展指数为129.5，与2015年（基期）相比，年均提高4.2，表明长三角一体化发展取得显著进展5。

二、 江苏推动区域协调发展的历程、战略和成效

1. 江苏区域协调发展历经3个阶段

江苏很早就开始推动解决省内区域间发展不平衡问题，并在不同阶段结合发展实际制定了前瞻性、针对性、可持续的发展战略。江苏区域协调发展大致可分为以下3个阶段：

第一阶段：改革开放至“八五”时期，苏南率先突破。20世纪80年代初，江苏提出“积极提高苏南，加快发展苏北”方针6。苏南成为投资建设重点，乡镇企业异军突起，“苏南模式”逐步形成。这一时期，苏南与其他地区差距逐渐拉大。

第二阶段：“九五”至“十二五”时期，南北差距逐步缩小。1994年江苏省第九次党代会首次提出“区域共同发展战略”。2001年，“十五”计划提出实施城市化战略，并将全省划分为苏南、苏中、苏北三大区域。2006年，“十一五”规划提出“苏南提升、苏中崛起、苏北振兴”的分类指导目标[9]。2011年，“十二五”规划提出实施主体功能区战略，培育三大区域发展新优势。

第三阶段：从2016年“十三五”规划至今，强调全面融入国家区域发展总体布局，在更高层次上推进区域协调发展1。

2. “1+3”重点功能区战略推动区域协调发展迈上新台阶

2017年5月召开的苏北发展座谈会上，时任江苏省委主要领导提出“1+3”重点功能区战略构想。“1”指扬子江城市群，“3”分别指江苏沿海地区、江淮生态经济区、徐州淮海经济区中心城市。其中，扬子江城市群包括8个沿江城市，承担着全省经济发展主引擎功能，是江苏高端产业发展的“金色名片”；沿海经济区包括沿海3市，承担着全省最大潜在增长极功能，是江苏向海洋发展的“蓝色板块”；江淮生态经济区由淮宿2市及里下河流域5县（市）组成，承担着展现全省生态价值、生态优势和生态竞争力的功能，是江苏永续发展的“绿心地带”；淮海经济区中心城市徐州承担着拓展江苏发展纵深功能，也是江苏高质量发展的强劲支点[10]。此外，“1+3”重点功能区战略还要求在“+”上做好文章，通过扬子江城市群与3个板块城市间的互动融合，形成一个全省域开放融合、协同发展的大生态系统。

此后，江苏省委、省政府先后出台《关于加快建设扬子江城市群的意见》《关于加快建设江淮生态经济区的意见》《关于进一步支持徐州高质量建设淮海经济区中心城市的意见》《关于贯彻落实<江苏沿海地区发展规划>实施方案》等政策文件，推进“1+3”重点功能区发展。2023年4月，江苏省委书记信长星在江苏省推进长三角一体化发展领导小组第五次全体会议上提出，要深入实施“1+3”重点功能区战略，扎实推进省内区域互补、跨江融合、南北联动2。按照省委、省政府决策部署，全省上下贯彻落实国家区域战略，立足各地比较优势，积极推进宁镇扬一体化、沿江经济带建设、沿东陇海线经济带建设等区域政策，促进区域协调发展。江苏省财政2016年以来累计投入省级资金1300多亿元3、带动各级财政投入超万亿元，统筹用于长江生态修复治理、产业转型升级，推动产业跨江联动发展，加快沿江化工、钢铁产能有序向沿海地区转移。

3. 江苏推动区域协调发展取得成效与存在不足

经过多年努力，江苏区域间经济差距持续缩小，苏中苏北占全省经济总量比重从2012年的38.2%上升到2022年的42.8%，提高了4.6个百分点，苏北五市全部进入全国百强市。从“1+3”重点功能区看（表1），2022年，扬子江城市群规上工业主营收入131852.10亿元，占全省81.6%、全国9.6%；工业企业纳税4864.70亿元，占全省83.1%；规上工业企业45825家，超百亿元企业165家、超千亿元12家；有6个县（市）进入全国综合经济百强县（市）前10位。沿海经济带规上工业主营收入24019.50亿元，占全省14.9%、全国1.8%；工业企业纳税484.30亿元，占全省8.3%；规上工业企业11529家，其中超百亿元25家。江淮生态经济区（按淮宿两市统计）规上工业主营收入7466.00亿元，占全省4.62%；工业企业纳税373.20亿元，占全省6.4%；规上工业企业4257家，其中超百亿元2家。淮海经济区中心城市徐州规上工业总产值6292.90亿元，工业开票销售收入7356.80亿元，位居中国先进制造业百强市第23位。

尽管江苏推动区域协调发展取得了诸多成效，但实际工作仍有不足，省内区域发展不平衡不充分的问题依然存在，地区间经济差距仍较大，特别是在组织协调、要素保障、财政利益分配、考核激励等方面的工作机制和手段还有待创新和加强，在各级政策规划涉及区域协调发展的方面还需统一和优化。比如，对地方政府的政绩考核侧重于区域竞争中的位次，对区域协同合作的考核比较欠缺；财税体制改革后，地方财权与本级承担事权对应，省级层面对区域协调的工作抓手有限；区域产业发展规划编制的过程中，更多突出“以我为主”的竞争理念，“互利共赢”的协同理念亟须加强。

三、 制造强省建设背景下推动区域产业协调发展的路径设计

传统雁阵理论认为，发展水平高的地区会逐步将低端产业转移至发展水平低的地区。部分高技术产业，由于本身对于土地、劳动力等传统要素的依赖度较低，会更倾向于集中在人才、资本、数据等高端要素集聚的发达地区发展。因此，在江苏推进制造强省建设过程中，应充分结合“1650”产业体系中不同产业的发展特征和要求，综合考虑不同区域的自然条件、要素禀赋、发展阶段、历史传承等因素差异，按照新阶段下的新思路，设计新路径，采取相应的推进举措，实现产业布局的优化和资源的合理配置。

针对目前江苏区域发展仍存在的南北分化、江海失衡现状，按照“1+3”重点功能区战略布局，建议采用“以多核心+产业带为架构，强化南北产业配套协作”的路径推动区域产业协调发展，即聚力打造南京、苏锡常、徐州3个核心，集聚高端要素和高端产业，强化创新策源地和增长发动机功能；发展沿海产业带，发挥要素禀赋优势，承接临港产业转移，打造新增长极；促进南北合作、高端产业与配套产业对接合作，发挥产业链上下游环节之间协同效应，形成分工明确、协同发展的产业布局体系。

1. 打造南京、苏锡常、徐州三大产业高地，发挥中心城市的产业引领带动作用

围绕南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈建设，着力提升南京、苏州、无锡、常州、徐州产业发展水平和创新能力，充分发挥制造业规模大和技术领先优势，提升制造业发展质量效益，带动周边地区发展。

一是壮大优势产业，打造中心城市产业地标。聚力培育南京新型电力装备、南京软件和信息服务、无锡物联网、徐州工程机械、常州新型碳材料、苏州生物医药、苏州纳米新材料、苏锡通高端纺织等国家级先进制造业集群，打造若干世界级集群。高水平建设江宁经开区电子信息、常州轨道交通、苏州工业园区工业互联网、昆山花桥数据中心等国家新型工业化产业示范基地，壮大一批省级基地，打造优势产业核心承载地。推动产业链横向整合、纵向延伸、侧向链接，鼓励龙头企业跨区域布局，推动生产加工制造向都市圈周边城市转移，实现产业梯度发展。