事项重构与信用分级：差异化监管何以提升监管效能

[摘要]市场监管效能的提升对规范市场秩序和提升市场活力至关重要。当前针对监管效能的研究多为抽象的理论探讨或是简单的现象描述，缺少监管部门内部运行机制的研究。采用案例研究的方法，探讨差异化监管提升监管效能的内在机制。研究发现，事项重构与信用分级是差异化监管提升监管效能的作用机制：一方面，以监管事项的清单化理顺监管部门组织内外关系，明确不同部门的检查重点和责任边界；另一方面，以企业信用分级提升监管部门的监管能力，强化监管的靶向性和精准性。研究是对回应性监管理论的延伸，也为地方市场监管部门改革提供了借鉴。据此提出，未来需要完善差异化监管的动态管理机制和优化多种监管方式间的融合机制。

[关键词]事项重构；信用分级；差异化监管；信用+双随机

一、 问题缘起：市场监管的双重困境

“双随机、一公开”监管，是市场监管提质增效的重大创新举措。2015年8月，《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》要求，在市场监管领域推广“双随机、一公开”监管，“双随机”指“随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员”，“一公开”指“抽查情况及查处结果及时向社会公开”1。2019年2月，《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》指出，“在市场监管领域全面推行‘双随机、一公开’监管”2。2019年9月，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》明确要求，“双随机、一公开”监管需要健全随机抽查事项清单，以及探索随机抽查与信用等级挂钩3。

然而，在“双随机、一公开”监管的具体实践中，地方市场监管部门仍然面临双重困境：

一是在监管事项方面，大数据、人工智能等信息技术逐渐渗透各行各业，新业态和新模式层出不穷，监管态势变幻莫测[1]。加之2018年国务院开启第八轮政府机构改革，组建国家市场监管总局，合并了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等部门的职责。这导致市场监管部门面临事项覆盖范围不全面、事项划分标准不统一、事项检查对象不清晰的事项整合困境。

二是在监管能力方面，伴随着“放管服”改革的纵深推进，市场准入门槛降低，事中事后监管任务剧增[2]。这导致市场监管部门面临基层监管权责失衡、基层人员能力不足、监管数据利用困难、具体检查标准缺失的能力不足困境[3]。

面对上述困境，如何有效提升市场监管效能成为亟待解决的重要课题。早期的“双随机、一公开”监管，并没有考虑企业的信用情况，是“无差别”前提下的“双随机”。因此，2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，“加强‘双随机、一公开’监管工作平台建设，根据企业信用实施差异化监管”1。但是，如何对现行的“双随机、一公开”监管进行差异化监管再造，进而提升监管效能，现有文献则未能厘清。

二、 文献综述和分析框架

1. 文献综述

针对如何有效提升市场监管效能这一问题，现有文献主要从两个方面进行了阐述：

一部分是抽象的、较为宏观的理论研究[4]。从监管方式和监管策略的视角看，回应性监管理论认为要根据被监管者的不同情况给予差别化回应和待遇[5]。因此，监管效能的提升需要采取差别化的监管策略，协同社会力量，塑造被监管者的主体意识和自律意识，与被监管者发展良好的关系[6]。从宏观的改革视角看，部分研究着眼于现代化市场监管体系的构建，试图呈现中国式市场监管高效能实现的理想模式[7]。这些研究认为，市场监管效能的提升需要从统一体制建设、强化权威建设、优化机制建设三个维度重构监管模式[8]，构建一个“政治领导、法治保障、智治支撑、共治赋能”的治理型监管模式[9]。从技术赋能的视角看，有学者认为信息技术的出现对革新市场监管方式提供了新的思路：大数据技术通过改变市场监管领域信息流动形态和利用方式[10]，革新市场监管主客体关系、组织架构、运行机制和技术手段[11]，实现了监管效能的协同化、精确化和智慧化。

这些研究从体制、机制、技术、工具等角度为监管效能的提升提供了有益洞见，但扎根中国制度背景的经验研究仍然乏善可陈[12]。对国外理论的引入往往忽视中国特有的制度环境，缺少对西方理论适用性和合理性的反思[13]，例如认为中国并不具备西方非政府组织发展充分等履行市场监管能力的前提条件[14]。所以，现有研究在形成具备中国特色的学理概括和揭示监管效能提升的内在机制方面略显乏力。

另一部分是监管效能提升所面临的困境和对策的实证研究，多止步于现象描述。从机构改革视角来看，中国的市场监管长期困于“条块关系”的结构性矛盾之中，面临职能边界模糊[15]、职责越位[16]、激励不足[17]、问责失效[18]等困境。2013年以来，在“放管服”的大市场监管改革背景下，市场监管改革呈现出内卷化趋势[19]，监管效能的提升需要调适综合覆盖与专业监管之间的紧张关系[20]。从社会参与视角来看，市场监管效能的提升，需要将市场监管职能与社会建设相结合，但是目前市场监管仍然面临社会参与不足的问题[21]，故需要借助技术手段拓宽社会参与渠道，实现市场监管的多元共治[22]。从技术赋能角度看，智慧监管改革存在过度技术化的桎梏，智慧监管被简单机械地理解为技术手段或监管工具，简化了智慧监管的多元化价值主张[23]。此外，部分研究聚焦于引入国外市场监管相关制度和经验，例如对美国食品药品市场监管模式的历史演进、机构设置、监管方式和价值理念的系统介绍[24]。

上述实证研究与理论研究在分析要素上大同小异，通过案例分析等方法呈现市场监管改革中存在的困境，但主要是从机构、技术、社会参与等要素着眼，鲜有研究能够深入市场监管组织机构内部，打开市场监管效能提升的黑箱。

综上所述，本文主要从两个方面拓展现有研究：

一是本文深入市场监管部门内部，打开差异化监管如何提升监管效能的“黑箱”，揭示其中的内在机制。理论界和实务界对基于不同监管对象采取差异化的监管策略这一理念已经基本达成共识，但是对于如何在实践中将这一理念操作化则语焉不详。本文试图提出一个统一的理论框架以拓展回应性监管理论。二是已有文献多是从宏观角度对市场监管体制进行擘画。本文以案例研究的方式深入中国场景，从微观上挖掘差异化监管的相关变量及其关系，描绘差异化监管提升监管效能的具体机制。

2. 分析框架

回应性监管理论突显了权变思想，主张以多样化的监管手段回应多元化的监管对象[25]这也是差异化监管的本质内涵。但是，也有学者认为回应性监管虽然彰显了多样性和灵活性，但是无法应对实践中的复杂性和模糊性[26]。因为，监管对象的经营范围和经营风险是动态变化的。回应性监管在政府监管和市场机制之外开辟了监管的新道路，主张差异化的回应被监管对象，但是缺失了差异化监管如何匹配被监管对象这一中间环节。结果是，监管主体和被监管对象之间的信息不对称依然存在，制约了监管效能的提升。

由此，差异化监管对监管效能的提升，需要以破解监管主体和被监管对象之间的信息不对称为抓手，即明确一个被监管对象所涉及的检查事项和市场风险程度，进而解决差异化监管匹配被监管对象这一问题（图1）。

一是重构监管事项清单，实现企业标签标识，解决“对现存的市场主体要查什么”的问题。监管事项清单是监管事权的可视化呈现，纵向涉及不同层级市场监管部门的权责划分，横向涉及同级政府不同部门间的事权配置[27]。不同的监管事项具有不同的专业化程度和市场风险程度。因此，科学合理划分事项，是差异化监管实施的前提和基础。只有明确针对一个事项要对哪些特定主体进行检查，以及针对一个主体可以同时检查哪些事项，才能对被监管对象采取差异化的监管策略以最大化提升监管效能。为此，监管主体需要做到以下几点：

第一，坚持穷尽原则。做到监管事项清单事项全覆盖、部门全覆盖和领域全覆盖，从而消除监管盲区和整合相关事项。第二，坚持无交集原则。事项清单需要突显部门职责和明确归属部门，对于多部门交叉和内涵模糊的事项需要提前做出规定，从而杜绝不同部门推诿扯皮和重复监管的现象。第三，坚持例外原则。依据不同事项所具有的专业性程度和市场风险程度，梳理特殊行业重点领域清单，对直接涉及公共安全和人民群众生命健康的特殊行业、重点领域依法依规实行重点监管。在事项清单化的基础上，将监管事项与市场主体匹配，从源头解决“查什么”的问题。

二是推行企业信用分级，实现企业差异抽查，解决“如何给予市场主体差别化待遇”的问题。企业信用等级的不同，所代表的市场风险就不同，监管手段和监管频次就不同。为此，监管主体需要做到以下几点：

第一，归集信用信息。引入大数据、人工智能、区块链等信息技术手段，统一数据规范，以统一社会信用代码为标识，将不同类别、不同维度的信用信息归集至企业名下，为分级分类差异化监管提供数据保障。第二，构建风险指标。在信用信息归集的基础上，需要构建科学的信用风险指标体系，将抽象的企业信用可视化和具体化，用以衡量和区分企业的经营行为和信用等级[28]，从而实现政府对企业的分类监管[29]。第三，统一支撑平台。业务平台众多和数据获取渠道少所导致的“信息孤岛”和“数据烟囱”，是政府数据归集难和利用难的症结所在[30]。建立统一的市场监管工作平台，实现市场监管数据统一归集、检查结果统一公示，既可以支撑大数据等信息技术的功能发挥，又可以提升市场监管的协同性。

三、 经验样本：南通市 “信用+双随机”融合监管创新实践

江苏省南通市“信用+双随机”融合监管创新旨在提升市场监管效能，以更好地服务市场主体和构建良好营商环境。“信用+双随机”融合监管创新已经成为国家市场监管总局信用监管典型案例和第四届“新华信用杯”全国优秀案例。这一案例展现了地方市场监管部门探索建立差异化监管机制的全过程。个案资料来源于笔者2021年5月至2021年8月期间在南通市市场监管局的实地调研，包括以实习人员参与相关工作的参与式观察、对南通市市场监管局各级工作人员的集体座谈和个别访谈，以及相关政府文件和新闻报道等二手资料的收集1。

南通市有1个国家级高新区、4个国家级开发区和1个综合保税区、5个国家一类水运和航空开放口岸。截至2022年，南通市企业数突破31万，具有典型的市场监管体量大、领域宽、任务重特征。南通市市场监管局“信用+双随机”融合监管创新，是“双随机、一公开”监管走向差异化监管的创造性改革，主要涉及以下两方面举措：

第一，建立精准智能的检查事项分类体系，对检查事项“汇总取重”，实现同一部门不同事项内部整合“一起查”，不同部门检查事项部门联动“一次查”。第二，按照信用风险对企业分类分级，并将分类结果融入“双随机、一公开”监管。在“双随机”抽查时，系统自动匹配市场主体信用等级，对企业采取不同比例和频次的差异化监管措施。改革实现了检查频次的降低、监管资源的优化和企业干扰的减少等效果。

“信用+双随机”融合监管所实践的差异化监管理念和方式，实现了市场监管的提质增效。目前，南通市全市64个联合抽查领域、40个“双随机”参与部门实现“能联合不单独”“非联合不检查”。2022年南通市统筹随机抽查任务255个，涉及检查对象15715户，企业检查频次下降40.1%，其中重点企业下降69.38%。在2021年江苏省营商环境评价中，南通市“市场监管”指标获得满分，居全省第一。

1. 监管事项的清单化

（1）监管事项的穷尽式处理

市场主体经营范围和经营状况的动态变化，加之新业态、新模式层出不穷，导致现行事项清单更新滞后，覆盖范围不全面。加之，新组建的南通市市场监管局面临内部事项整合的问题。访谈中，某部门负责人提及，“机构合并以后，我们自己都摸不清我们到底有多少监管事项，所有的事项都分散在合并过来的各个部门。尤其是基层部门更是一头雾水，因为机构合并以后，一线人员基本来源于老工商（原工商行政管理局）”。

为此，首先，南通市市场监管局通过法规处牵头，汇总不同内设部门的监管事项，编制了《市场监管日常检查指导手册》，从事项类别、事项名称、检查内容、主要依据等方面对内部监管事项进行了穷尽式摸底。继而，南通市市场监管局编制了“双随机、一公开”监管单部门监管事项清单和部门联合监管事项清单。所谓事项穷尽式处理，一是穷尽内容，完善检查内容，如“价格行为检查”由只对应一个抽查事项“执行政府定价、政府指导价、明码标价及其他价格行为的检查”转为包括“价格欺诈行为”“教育收费行为”“行政性收费”等8个抽查事项。二是穷尽类别，归纳相关类别，如“商标使用行为检查”“商标代理行为检查”均归为“商标检查”的下属事项。监管事项的穷尽式处理不仅有利于填充原有的监管空白点，也有利于细化监管事项内容和提升可操作性。