国家安全情报法治体系建构：现状、挑战及进路

[中图分类号]D921 [文献标志码]A [文章编号]1009-4245（2025）02-0035-07

DOl：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2025.02.006

一、引言

国家安全情报法治体系是国家安全法治体系与国家安全情报体系结构耦合而形成的综合性概念，其应用前提是何为国家安全情报体系及国家安全法治体系。由于国家安全法治属于近年新兴的概念，党的十八大以来，才逐步受到学者的追捧。虽然对国家安全法治体系的表述在国家法律规范中存在较多叙述，不过，有关概念界定的论述却较少，以至于国家安全情报体系内涵与外延的阐释目前仅停留在学者理论探讨的范畴，且未形成统一标准。同时，国家安全情报法治体系是属于国家安全法治体系的下位概念，还是归为内嵌于国家安全情报体系的子系统，抑或是二者共同交融下衍生而成，学界与实务部门并未有太多探索，导致国家安全情报法治体系的理论建构相对困难。

通过梳理学界对国家安全情报法治体系的研究，发现国家安全情报法治体系的概念表述及研究仍属相对“冷门"的领域，对于此概念的表述存在较多说法，如情报法治体系、国家情报法治体系与国家安全情报法治体系，还有学者在文献中表述为"国家情报工作"法治体系[1]。

本文将国家安全情报法治体系置于国家安全法治体系之下，从厘清国家安全情报法治体系的基本内涵出发，通过理论内涵、体系化现状、现实挑战与具体路径几个层面的论证，建构国家安全情报法治体系。

二、国家安全情报法治体系建构的理论基础

（一）国家安全情报法治体系的内涵

与国家安全属于社会历史范畴的概念一样，国家安全情报法治体系的内涵与外延随着时代的发展不断演进，而且被不断赋予新的解释。情报历来被定位为“耳目、尖兵、参谋”的角色，在国家安全情报法治体系的概念阐释中同样有重要的理论与现实价值。正如有学者指出，任何法律中涉及的概念，其内涵和外延都应被严格界定[2]。目前，理论界已有多人对国家安全情报法治体系或相近概念进行过阐释。包昌火教授等从体系建构的角度出发，认为应该重视国家安全情报法治体系建设，最为急迫的是国家安全情报法律制度体系化建设3。靳海婷围绕公民权利提出，在国家安全情报法治体系建设中，为防正侵犯公民基本权利的违法行为掣肘法治进程，应更加注重对人权的保障[4]。杨成光等则重点从情报技术领域丰富国家安全情报法治体系5。这些概念上的路径探索给国家安全情报法治体系的发展注人了强劲活力。

总体来看，由于情报概念本身的敏感性，加之国内从法治角度对国家安全情报进行研究的不足，当前关于国家安全情报法治体系的论述基本属于在谈及其他概念时被关联性提出，并未对其清晰界定。通过比较、参照和总结，笔者认为，国家安全情报法治体系是指围绕国家安全立法、执法、司法、守法等系列活动，依情报法律法规进行系统性规制的总和。

（二）国家安全情报法治体系的理论支撑

理论是学者将领域内实践上升为系统认知和理解的概念探讨，科学理论方法则指引实践进路的开展。具体到国家安全情报法治体系理论，对国家安全情报法治体系建构较成熟的是正义情报理论。有学者认为其脱胎于正义战争理论[。正义情报理论认为，从根本上讲，国家安全部门的情报活动必须遵从公平、正义的基本逻辑，应受到一定的道德约束。而法律属于最低限度的道德。因此，对于国家情报法律制度的建设与国家情报法治体系的建构同样需要服从某种正义性要义。

马克思曾指出：“正确的理论必须结合具体情况并根据现存条件加以阐明和发挥。”总体国家安全观是马克思主义国家安全理论中国化时代化的最新成果。总体国家安全观强调运用系统思维全方位审视安全，既关注传统安全与非传统安全，又注重统筹法治与安全的关系。从国家安全的领域范围看，现已覆盖不同层级的二十个领域，且安全领域的外延还在不断拓展。国家安全情报法治体系为国家安全法治体系的子系统，国家安全情报法治体系的具体表现应是国家安全的立法、执法、司法、守法等各环节均能在法律的规制之内。这就要求国家安全情报法治体系同样应具备不断适应时代的特性，才能更好地服务国家安全战略，构建韧性国家、韧性社会。

（三）国家安全情报法治体系下的立法模式研究

将“立法模式”的概念纳入国家安全情报法治体系的范畴，基于立法模式在体系建构中发挥的重要作用。国家安全立法模式一般会影响国家安全立法体系的形成8]。故国家安全情报法治体系立法模式的差异同样会导致不一样的国家安全情报法治体系产生。

当前，国内研究主要聚焦于国家安全体系与国家安全法治体系的立法模式分析，对于国家安全情报法治体系立法模式的阐释并未涌现太多理论成果。国家安全情报法治体系为国家安全法治体系的下位概念，故国家安全情报法治体系可以参照其建构，具体表现为建构国家安全情报法律规范体系、国家安全情报法治实施体系、国家安全情报法治监督体系、国家安全情报法治保障体系及国家安全情报党内法规体系等五位一体协调配合的子体系集，此前，学界并未专门对此进行探讨。纵观域外对于国家安全体系的立法模式归类，大致分为分散式立法、专业式立法和综合式立法三种，并有向“混合式立法"发展的趋势，而国内国家安全立法体系基本遵循“宪法相关条文 ⁺ 国家安全基本法 + 专门性立法 + 散布于各法律中的相关规定”四层级的体系结构方式[8。采用四层级或多层次体系结构进行国家安全情报法治体系立法构建的具体路径国内未发现相关论述。

（四）国家安全情报法律制度体系“动态演进”的要求

法治是现代国家治理的价值共识与必由之路，国家安全情报法律制度体系的建构与完善基于现实需求，跟随时代的发展，其内涵与外延不断丰富后，需要从偏重静态性法律向动态性转化。换言之，国家安全情报法律制度体系成熟化是国家安全情报法治体系建构的前提和重要基础，建构国家安全情报法治体系为国家安全情报法律制度体系符合时代发展的要求。我国国家安全情报法律制度建设从分散式的法律条文逐步到单一法律的颁布，后经多重演变，已初步形成以《中华人民共和国国家安全法》为基本法律，以《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国反间谍法》等功能性立法为主体性法律的情报法律制度体系框架。进一步说，从领域内国家安全情报行为法的角度，目前的国家安全情报法律制度体系已经初步建立。国家安全情报法治体系理应为动态性法律的运转，包括国家安全情报立法、执法、司法、守法等系列环节对情报主体的行为活动予以规制。

三、国家安全情报法治体系建构的现状分析

在世界百年未有之大变局下，要遵循总体国家安全观的思想理论进行国家安全情报法治体系建设，同时，对比国际上发达国家对于情报法治体系的建构措施与经验得失，分析当前我国国家安全情报法治体系建构中所处位置及未来的展望具有重大现实意义。

党和国家的政策文件、法律法规对国家安全法治体系的建构与完善多有表述，特别是党的二十大报告提出“完善国家安全法治体系”，并针对重点领域内国家安全体系的健全提出专门要求。实务部门基本赞同国家安全法治体系已初步建立，理论界也形成一致共识，但国家安全法治体系仍需不断完善。制度体系的完善，可以从两个维度分析：一是在现有基础上实现“从有到优”，实现内涵上的丰富与迭代；二是补足制度体系之缺项，实现“从无到有”，国家安全情报法治的体系化建构即为现有基础上进行缺项的补足、立法空白的弥合。由此延伸，亟须了解当今国际环境下各国国家安全情报法治体系建构、完善进度及我国在国家安全情报法治体系建构的现行情况。

（一）百年大变局下的国家安全情报法治体系之治

时代的发展，促使着国家安全观不断变化：从军事、政治等“高阶政治"的传统国家安全观迈向生物、网络、经济等因素突出的“低阶政治”为代表的非传统国家安全观，再到各领域需要系统性保障安全的总体国家安全观。国家安全观的变化，指导着各国从多元、综合、系统的角度对国家安全体系进行建构与完善。观望国际社会于此之表现，无论是发展中国家还是发达国家，对从属于国家安全体系的国家安全法治子体系的完善同样重视，视其为国家安全体系建设的核心环节。不少国家早已将国家安全情报法治体系化的建设提上日程，甚至部分已趋于完善，从分散式法律逐步向专业式、综合式变化，在维护国家安全的同时，规制国家安全立法、执法、司法、守法等其他各环节、各领域，为公民权利保驾护航。

（二）美欧的国家安全情报法治体系化趋向完善

美欧对于国家安全情报法治体系建构认识较早。自1947年首部《国家安全法》实施后，美国开始在情报法治领域不断迭代。一是政策法规领域，实体法与程序法并重，行为法与组织法齐头，譬如，《情报组织法》《情报监督法》《外国情报监视法》相继通过，与之配套的国家安全情报战略方面同样颁布了大量文件，典型例证为多份《国家情报战略》《国家反情报战略》七版）及《情报界开源情报战略（2024—2026年）》等的出台，这些战略文件对情报体系完善及维护美国国家安全发挥着重要作用。有学者指出国家情报各种战略文本关联度强、耦合度高，国家决策者因而能获得及时、准确的信息[10]。二是情报机构设置方面，美国现有‘ 1+16^′′ 的情报机构，即国家情报总监办公室、中央情报局及其他15个附属于政府部门的情报机构。经过半个多世纪的发展，美国成为当今国家安全情报法治体系化建设最为完整的国家。英国、法国等发达国家在国家安全情报法治化方面同样是愈发加以重视。近年，英国陆续出台《情报工作法》《情报机构法》《情报机构条例》，完善政府情报部门；法国安全情报法治体系建设主要体现在《国家情报法》等法规及形成完善的议会情报执法监督。此外，俄罗斯在国家安全情报法治体系建构方面成绩斐然，《俄罗斯联邦对外情报法》《俄罗斯联邦安全情报法》等多部情报法律实施，情报机构随之不断演变。这无不彰显出国际上发达国家对于国家安全情报法治体系建构与完善的重视，同时，这不仅体现为国家“软实力"的不断增强，还影响国家“硬实力”的进一步发挥。

（三）我国国家安全情报法治体系建构处于起步阶段

我国从法治层面对国家安全情报进行规制的历程相对较晚，对国家安全情报的规定也多散见于各种法律法规之中。自1993年通过的首部《中华人民共和国国家安全法》开始重视国家安全情报板块后，我国国家安全情报法治体系逐渐地向其他情报专业领域延伸，并于2017年通过首部专门情报立法一《中华人民共和国国家情报法》，现已建成包括国家情报法、反间谍法、保守国家秘密法等在内的较为完备的情报法律制度体系[11]。由于保密性原则及立法技术的要求，此前通过的关涉情报的法律法规多属原则性规定。此外，对于国家安全情报机构的组织架构、执法规则等专门性立法尚待推进。党的十八大以来，为了适应国家安全发展的需要，由理论与实务部门共同推动，国家安全部门逐渐重视程序性立法，开始推进相关情报法律的制定与实施。2024年4月26日，国家安全部公布《国家安全机关行政执法程序规定》《国家安全机关办理刑事案件程序规定》两部规章，成为规制国家安全部门人员执法活动的程序性法律。同时，属于广义国家安全情报法治的情报政策、情报战略开始通过，且存在加速推进的状态，如近年来为外界熟知的《国家安全战略纲要》《国家安全战略（2021—2025年）》。此外，国家情报组织法、国家情报监督法等建构国家安全情报法规体系的重要法律尚未出台。

四、国家安全情报法治体系建构面临的挑战

纵览国家安全情报法治体系建构的现状，并与处于同一历史时期的其他发达国家进行横向比较，可在以下几个层面分析我国国家安全情报法治体系建构面临的挑战。

（一）国家安全情报法律规范体系有待完备

如前所述，我国国家安全法律制度体系已基本建立。不过，处于现有国家安全法律制度体系下位概念的国家安全情报法律规范体系的建构仍处于框架摸索式状态，主要表现在以下三个方面。第一，国家安全情报法律规范立法失衡问题。目前国家安全情报法律体系建构以《中华人民共和国国家安全法》为统领，以《中华人民共和国国家情报法》为主导，其他关涉法律为重点支撑，这符合基本的立法方向与立法进度。然而，当下国家安全情报法律规范体系建构中立法存在缺项。比如，国家安全情报行为法与国家安全情报组织法、国家安全情报实体法与国家安全情报程序法立法失衡、不匹配问题。第二，现有国家安全情报法律规范立法概括性强，可操作性有待增强。基于立法技术与国家保密因素，现有国家安全情报法律制度设计以原则性、概括性立法为主，内容多从抽象概述出发，对实务机关的执法操作指导较少，在法律规则层面影响有限。第三，国家安全涉外情报法律系统有待完善。虽然涉外法律体系建设方面越来越受国家关切，不过对于涉外情报法制这一相对敏感但特别重要的法规尚未有单一或综合性法律的出台。