欠发达地区高质量巩固拓展脱贫攻坚成果的路径选择

[摘要]欠发达地区要实现高质量巩固拓展脱贫攻坚成果，必然会面临一系列难点，以云南为例，就面临着有些地方脱贫攻坚成果脆弱、发展问题和生态问题交织、产业发展基础薄弱、稳就业促增收不易、新型农业经营主体带动作用有限、村级集体经济偏弱且发展不均衡等问题。目前，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期还有不到两年时间，要通过提高政治站位，改进干部作风并提高干部能力；做大经济总量，积极探索经济发展与生态改善共赢之路；发展壮大县域经济规模和实力；持续助推村级集体经济发展，培育壮大农业市场主体；建立健全防返贫动态监测帮扶机制，稳步提高兜底保障水平；促进农村居民和脱贫人口持续增收，多措并举增加就业岗位；以县城为基本单元高质量推进城镇化建设等途径将欠发达地区脱贫攻坚成果巩固住拓展好。

[关键词]巩固拓展脱贫攻坚成果；防止返贫；欠发达地区；云南

[中图分类号]F327[文献标识码]A[文章编号]1009-4245（2024）01-0038-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2024.01.007

脱贫攻坚成果来之不易，全面夺取脱贫攻坚胜利后，要注意守住不发生规模性返贫的底线，筑牢防止规模性返贫防火墙。规模性返贫与个体的、零散的返贫现象不同，具有突发性、区域性、群体性特征，极易给脱贫攻坚成果造成严重威胁。国家设立5年衔接过渡期是防止和消除返贫的客观要求。云南既是脱贫治理的重点地区，也是面临返贫风险较直接、紧迫的区域。目前，衔接过渡期还有不到两年的时间，云南需要把握好政策窗口期，持续扎实推进各项帮扶措施，紧紧围绕促进脱贫群众增收这一重要任务，接续推进脱贫地区高质量发展和群众生活改善，推动经济社会发展从“有没有”转向“好不好”，促进脱贫基础更加稳固、成效更可持续，有力有序衔接乡村振兴战略。

一、巩固拓展脱贫攻坚成果的核心要义

巩固拓展脱贫攻坚成果是当下和未来一段时期解决“三农”问题的重要抓手，需要重点关注能力弱、条件差，容易退步或跟不上发展大势的人群和地区。巩固拓展脱贫攻坚成果，巩固是基础、保底任务，是工作的底线，拓展是目标、方法、主体性任务，是重点和社会发展的要求。巩固脱贫攻坚成果主要指保证脱贫人口不返贫且不产生新的贫困户，隐性致贫现象如大病返贫、老无所养致贫、失业致贫、陷入特定困难致贫等得到消除，能力贫困等相对贫困难题得到解决，不能发生脱贫人口与低收入人口有“两不愁三保障”和安全饮水保障不达标情况。巩固脱贫攻坚成果的核心在于“保持主要帮扶政策总体稳定”，关键在于巩固重点群体收入水平、巩固重点区域发展势头、巩固重点工作推进力度，巩固并转化脱贫攻坚时期行之有效的体制机制和帮扶政策[1]。拓展脱贫攻坚成果主要指通过各项帮扶措施，比如产业富农、生态助农、基建支农、文化兴农、治理为农等，提高脱贫人口的可持续发展能力，不断增加脱贫人口和农村人口的收入，不断改善其生产、生活条件，使其生活有保障且更上一层楼，推动巩固脱贫攻坚成果上台阶、见实效，使脱贫人口在稳定脱贫基础上继续向富裕目标迈进，最终达到共同富裕。拓展脱贫攻坚成果的核心在于“细化落实过渡期内各项帮扶政策”，关键在于拓展帮扶对象、帮扶区域、帮扶标准和工作方法，以及调整优化帮扶政策体系[2]，原有帮扶政策该延续的延续、该优化的优化、该调整的调整，既保持政策的连续性，又增强政策的有效性，并开展临界贫困人口帮扶。要拓展脱贫攻坚成果，动态调整帮扶对象，提出更高的帮扶标准，提升已有帮扶政策，变政策“悬崖效应”为“缓坡效应”，推动脱贫攻坚期形成的体制成果、政策成果融入乡村振兴战略的体制和政策体系，从而实现与乡村振兴的有效衔接。

二、高质量巩固拓展脱贫攻坚成果的关键难点

（一）脱贫摘帽地区脱贫攻坚成果的基础还不牢固

1.云南省山区面积占比94%，固有的生态环境较为脆弱，不少脱贫县限于突出的环境脆弱性，发展基础较弱，自我发展能力动力依旧不强不足。目前，云南共有国家级乡村振兴重点帮扶县27个、省级重点帮扶县30个。“三类监测对象”占到全国的七分之一[3]，数据显示，截至2023年10月7日，云南省累计识别监测对象25.75万户91.86万人[4]。

2.贫困群众脱贫水平较低、标准不高，虽然2022年全面消除了人均年纯收入7000元以下且有劳动能力的脱贫户，但人均年纯收入10000元以下且有劳动力的户数还有17.2万户。实际生活中，部分脱贫家庭以及贫困边缘家庭的生计脆弱性较为突出。

3.云南省建有集中安置区2832个，其中万人以上安置点19个，占全国的27.14%。部分集中安置区在产业发展、就业稳定、收入增长、社区治理等方面还存在短板弱项。

（二）发展问题和生态问题复杂交织

云南仍是后发展和欠发达地区，相比较而言，云南的经济总量不算大，要确保在2035年与全国同步实现现代化，还需加快发展步伐。2022年，全省129个县（市、区）中，地区生产总值大于100亿元的虽有93个，但仅有12个地区生产总值大于500亿元[5]。县域经济发展不足仍是云南地区发展的最突出短板。推进高质量跨越式发展依然是当前和今后一段时间内云南最鲜明的主题、最重大的任务。

虽然云南有着良好的生态环境，但生态系统比较脆弱，生态环境保护的任务很重。全省生态保护红线面积11.84万平方千米，占全省面积的30.90%[6]，生态环境保护地“点多、面广、线长”。当面对“环境要保护，经济要发展”时，如何处理好两者之间的关系进而有效破解云南广袤山区有“生态”无“生计”难题成为最大的挑战。

（三）产业发展基础薄弱，产业就业支撑不足，稳就业促增收难度较大

1.脱贫地区产业整体上还处在起步成长期。脱贫攻坚任务完成后，每个脱贫县虽然都有了2～3个主导产业，但由于过于依赖政府帮扶和福利制度兜底，总体上存在特色不特、精深加工不足、产业链条较短、附加值不高、项目扎推上马同质化严重、有效对接市场不够等问题。很多扶贫产业主要依靠财政等外部力量扶持；一些扶贫车间产业结构单一，经营者管理能力不强，产品的生产和销售联系不紧密。

2.脱贫人口增收基础依然薄弱。脱贫地区脱贫人口和低收入群体中有相当比例仍以农业为生，受制于“人多地少”的基本农情和资源禀赋的先天约束，农业生产的回报率不高，农民经营收入难以达到较高水平。同时，就业压力和脱贫群众普遍文化水平低、技能弱，在一定程度上影响了其外出务工意愿和收入水平的提高。脱贫人口转移就业稳定性有待提升，外出务工带来的工资性收入并不高。此外，一些脱贫群众中存在的“等靠要”思想也导致其创收增收内生动力不足。

（四）新型农业经营主体的带动作用有限

云南新型农业经营主体培育虽取得一定成效，在数量上实现较快增长，但市场主体偏弱，质量不高、韧性不强，大多数农业企业生产主要集中在生产和简单加工环节。全省国家级龙头企业仅58个，个别州市还没有国家级龙头企业，省级以上龙头企业1161个，还有5个县没有省级以上龙头企业[7]，在全国范围内有影响力的领军企业并不多。总体来看，限于新型农业经营主体的发展实际，普遍存在“双绑”（农户绑合作社，合作社绑龙头企业）水平不高的情况，相对于1013万农户3802万乡村人口，全省农民合作社农户成员328万个，农户入社率仅为36.4%[8]。

（五）村级集体经济偏弱且发展不均衡

目前云南全省虽然基本实现了村村都有稳定的集体经济收入，集体经济“空壳村”基本消除，但相比全国村均收入，云南省村级集体经济收入总体偏低，且大多数为资产性收入，比如土地流转费、房屋出租租金、整合项目资金投建的固定资产租赁金等，自主经营管理收入较少，实现村级集体经济由有到强任务艰巨。村级集体经济发展也不均衡，具体表现为坝区优于山区、近郊村优于远郊村、资源富集村优于资源贫瘠村等。

三、巩固拓展脱贫攻坚成果的推进路径

（一）提高政治站位，切实改进帮扶一线干部作风并提高干部能力

1.营造浓厚的干事创业氛围。要克服松劲歇脚、疲劳厌战的情绪，防止毕其功于一役的思想，激发干部始终保持奋发有为、帮扶帮到位扶到底的精气神，纠治和力戒帮扶中的形式主义、官僚主义问题，比如帮扶产业顾头多顾尾少、返贫摸排重“走到”轻“走透”、项目建设既“漏监”又有乱（决策乱画饼、落实翻烧饼）、具体落实走过场存虚化等[9]，把干部从一些无谓的事务中解脱出来，让干部有更多时间和精力用于加强学习、研究工作、思考问题、推动落实，敢作善为，确保将脱贫人口和脱贫地区的帮扶政策衔接好、帮扶措施落到位，集中资源支持脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴。要将作风革命、效能革命贯彻到乡村振兴工作全过程，大力推行项目工作法、一线工作法、典型引路法，坚持任务项目化、项目清单化、清单具体化，持续加大对帮扶一线实绩突出干部的提拔使用力度，通过选树先进人物，树立鲜明工作导向。

2.提高干部适应新形势新任务的能力。要通过落实云南省《关于进一步激励驻村干部在乡村振兴中担当作为的七项措施》，从政治上激励、工作上支持、待遇上保障好驻村干部，推动广大驻村干部全身心沉在一线、全方位发挥作用，督促驻村干部带着大家干、领着大家干、跟大家一起干，让帮扶一线干部在乡村振兴的实践中增长才干，练就真本领硬功夫。要按照《乡村振兴责任制实施办法》《云南省乡村振兴责任制实施细则》，层层落实抓乡村振兴责任，压紧压实工作责任。发挥督查考核“指挥棒”作用，紧盯目标和结果，推动落实责任、发现和解决问题，对乡村振兴工作中履职不力、工作滞后的，上级党委和政府应当约谈下级党委和政府，本级党委和政府应当约谈同级有关部门，用压实责任、任务的方式推进干部自觉增强干事本领，并通过制定帮带计划，定期学习交流，提升干部解决实际问题的能力和水平。

（二）做大经济总量，发挥经济发展稳固脱贫攻坚成果的直接、间接效应，积极探索经济发展与生态改善共赢之路

1.着力推动经济转型升级取得实质性进展和高质量发展，做大做强云南经济体量，充分发挥高原特色农业优势。要聚焦“3815”战略发展目标，立足云南资源禀赋和工业基础，围绕持续壮大“三大经济”，以《云南产业强省三年行动（2022—2024年）》为统领，纵深推动系列三年行动，持续改造升级传统产业，巩固提升优势产业，加快培育壮大新兴产业，抢抓未来产业新机遇，以新质生产力打造发展新优势，聚焦绿色铝、绿色硅、先进装备制造、绿色能源等12个重点产业，做好延链、补链、壮链、强链，聚力推进顶梁工程、夯基工程、领航工程、先导工程“四大支撑性工程”，加快构建现代化工业体系。一是通过加强产业发展布局统筹，优化区域分工协作和重大生产力布局，探索产业布局的市场化机制，推动“央企入滇”“沪滇协作”等共建产业园区措施，全力改变一些州（市）产业发展薄弱的状况。二是把发展的着力点放在实体经济上，从减税降费、提高企业资金周转效率等方面推进实体经济降成本，通过实施“8+2”配套培育计划、龙头企业培引计划和招大引强专项行动，大力培育市场经营主体。三是着力构建“创新型中小企业—专精特新中小企业—专精特新‘小巨人’企业—国家级制造业单项冠军企业‘金字塔’”式梯度成长培育体系，全面做大企业基本盘。四是立足云南高原特色农业资源丰富的优势，挖掘云南农业优势，推进产业兴农、质量兴农、绿色兴农，将高原特色农业产业发展成为脱贫地区农民持续稳定增收的最大“源头活水”，大力发展和推广设施农业、绿色有机农业，瞄准农业强省目标，聚焦“1+10+3”重点产业，持续提升产业综合竞争力。“土特产”已成为推动云南助力农民持续稳定增收的重要源泉。要牢牢抓住农业产业这个关键，发挥地理标志优势，通过建立地域特色农产品资源目录，用活地理标志，应用现代化的生产方式挖掘“土特产”的发展潜力，因地制宜发展多样性特色农业。

2.全面推动产业绿色低碳发展，深化生态保护补偿制度改革。要把打造“绿色能源、绿色食品、健康生活目的地”作为云南加快绿色发展的突破口，加快工业绿色转型、农业绿色崛起、文旅产业绿色升级，推动生态环境质量显著改善与重大生态环境问题有效解决，以高品质生态环境支撑高质量发展。积极探索符合云南特色的“绿水青山就是金山银山”转化路径，将绿色资源变成市场接受的生态产品、生态服务，将生态优势转化为产业优势、经济优势。