中国共产党调查研究制度化的历史进程、经验启示及实践路向

[摘要]自1921年诞生以来，中国共产党不断深化对调查研究的规律性认识和实践性探索，并形成了制度化规范体系来发挥其效能。中国共产党调查研究制度化的历史进程，经历了制度化探索与形成、曲折与前行、恢复与发展、创新与深化等四个阶段。在全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程中，要坚持以“思想认同”为前提，注重制度理念；以“创新力”为驱动，坚持制度创新；以“解决问题”为目标，贯穿制度设计。通过强化调查研究主体支撑、完善调查研究运行机制、创新调查研究方式方法来共同推进调查研究制度化。

[关键词]中国共产党；调查研究制度化；历史进程；实践启示

[中图分类号]D23；D668[文献标识码]A[文章编号]1009-4245（2024）02-0012-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2024.02.003

[基金项目]湖南省社科成果评审委员会一般资助课题“新制度主义政治学视角下党内调研制度化研究”（XSP2023FXZ024）。

调查研究是中国共产党领导中国革命、建设和改革的重要领导方法和工作方法，是党在各个历史时期解决实际问题、制定相关政策的重要依据。2011年11月，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、中央党校校长的习近平在中央党校秋季学期第二批入学学员开学典礼上就明确强调，要“建立和完善制度，保证调查研究经常化”[1]。党的十八大以来，习近平总书记高度重视调查研究，在不同场合反复强调调查研究的重要性，为大力推动调查研究制度化提供了根本遵循。党的二十大报告指出，我们需要“弘扬党的光荣传统和优良作风，促进党员干部特别是领导干部带头深入调查研究，扑下身子干实事、谋实招、求实效”[2]。回望历史，中国共产党推动调查研究制度化的百年历程，本质上就是一部马克思主义中国化时代化的历史。站在新的历史起点上，调查研究作为党推动理论创新和制定重大战略的实践基础，其制度化建设日益提上重要议事日程。在开启第二个百年奋斗目标新征程、实现中华民族伟大复兴的关键时期，全面梳理百余年来我们党推进调查研究制度化的历史进程，系统总结其中的宝贵经验，对于我们进一步提升党内调查研究制度化、规范化水平具有十分重要的现实意义。

一、中国共产党调查研究制度化的历史进程

中国共产党推进调查研究制度化的过程，是一个从自发性实践走向自觉性安排并以问题为导向的渐进性发展过程，它始终植根于中国革命、建设和改革的伟大实践中。百余年来，由于时代背景和党的中心任务不断发生变化，不同历史时期的调查研究实践往往具有鲜明的时代烙印，其制度化特征也呈现出阶段性差异。

（一）新民主主义革命时期——调查研究制度化的探索与形成

大革命时期，调查研究制度化建设还处于摸索阶段。1923年，中国农民运动先导者彭湃依托海丰县总农会成立了专门的调查研究机构，并衍生出广东省农会调查研究部及县区调查研究机构，以“调查农村户口、耕地、收获及其他农村状况”[3]。为了将调查研究深入一线，1924年彭湃赴广州领导农民运动，创办农民运动讲习所，大力倡导学员深入农村开展社会调查研究。为此，在机构职能职责上，“广东省农会调查研究部”这类组织机构被赋予了开展农村调查的职能。作为认识世界和改造世界的重要方法，党的早期领导人在开展农民运动的过程中不断摸索调查研究的方式方法、规范调查研究实践。毛泽东在担任第六届农民运动讲习所所长时，就规范了调查内容的结构化写作方法和“理论联系实际”的调查实践。1927年他身体力行，深入湖南湘潭、湘乡、衡山、醴陵、长沙五地开展了为期32天的实地调查，并形成了著名的《湖南农民运动考察报告》，成为党内调查研究实践不可多得的经典文本。

大革命失败后，中国共产党确定了“农村包围城市、武装夺取政权”的革命道路，但如何真正认识中国农村并使中国革命克服各种难以想象的艰难困苦成了当时面临的实践难题。毛泽东敏锐地意识到，“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况”[4]109，“要了解情况，唯一的方法是向社会做调查”[4]789。随后，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人躬身力行，相继完成了《寻乌调查》《兴国调查》《才溪乡调查》等堪称典范的社会调查文本。总体来看，毛泽东的中央苏区调查研究活动，构成百年中共调查研究史中具有奠基性意义的一环。这一调研实践既有时间的长度，又有空间的跨度；既有实践的厚度，也有理论的深度，为中国共产党调查研究的制度化探索与形成提供了方法遵循与实践范本。土地革命时期，调查研究制度化主要体现在以下几个方面。一是逐步形成了调查研究常态化的日常规范。如1929年陈毅在给中共中央汇报红四军情况时提及“游击部队达到某地以后，第一步必须做调查工作”[5]，且中共中央对红四军的调查研究规范化给予充分肯定，强调“做得好，对于了解中国农村实际生活及帮助土地革命策略之决定有重大意义”[6]，并指示要继续做好调查工作。二是初步实现将调查研究作为制定党的政策、策略的重要一环。如《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》中，党的思想路线、革命政策、斗争策略都与调查研究密不可分，特别在党内出现错误思想时，党的领导人依靠调查研究给予及时纠正。三是开始制定调查研究工作的规章制度。如在1930年6月红四军政治部发布的《红军第四军各级政治工作纲领》中，明确要求制发社会经济调查表，指导各部队实际调查方法，并对调查统计作了明确规定。由此，党内调查研究的制度化与规范化工作初见端倪。

1935年遵义会议确立了毛泽东同志在党中央和红军的领导地位。在这一过程中，毛泽东同志通过调查研究获得的对于中国国情和中国革命的一些基本问题的深刻认知，因其正确性而成为全党革命实践的指导性意见。及至延安时期，党内调查研究因1941年《中共中央关于调查研究的决定》及《中共中央关于实施调查研究的决定》两个重要文件的颁布，开启了党内调查研究制度化的实践历程，无论是从调查研究机关的设置到材料收集的方法，还是从机构分工到调查研究的方法，均有较为细致的规定。其中，《中共中央关于实施调查研究的决定》明确规定，“北方局、华中局、晋察冀分局、山东分局、上海省委，南方工委及各独立区域之区党委或省委，均须设立调查研究室”[7]。在中共中央的大力推动下，全党大兴调查研究之风，以张闻天为代表的一大批中国共产党人积极响应党中央号召，奔赴各地开展调查，一时间，陕北涌现出各种类型的调查团，形成了《出发归来记》《绥德、米脂土地问题初步研究》《米脂县杨家沟调查》《沙滩坪调查》等一大批反映陕北农村阶级关系及社会经济发展趋势的调查报告，为党中央制定正确的边区土地改革政策提供了重要决策参考。自此，中国共产党调查研究的制度化框架体系得以正式确立，调查研究制度化进程向前迈进一大步。

（二）社会主义革命和建设时期——调查研究制度化的曲折与前行

新中国成立后，党领导人民全面开启社会主义建设。面对十分恶劣的国际环境与艰巨繁重的建设任务，中国共产党需要依靠调查研究对经济社会发展中的一些重大问题提供政策与实践参考。

为了正确处理新中国成立之初社会主义建设中的各种矛盾，1956年2月中旬至4月下旬，毛泽东先后听取了34个部委的汇报，内容主要是中央领导同志有关经济建设各领域的调查研究。正是基于这些调查研究，毛泽东系统论述了社会主义改造和建设中的十大矛盾，形成《论十大关系》的报告，为正确处理社会主义建设中的重大问题提供了重要方针和原则。

由于在做决策前未能进行扎实的调查研究，1958—1960年间“大跃进”造成国民经济比例严重失调的困难局面，为此党中央决心开展大规模调查研究，以彻底纠正“五风”。毛泽东将自己1930年写作的《调查工作》一文，分发给党内同志，并敦促田家英、胡乔木、陈伯达组成调研组，分赴浙江、湖南、广东三省开展调研。同时，他自己迅即奔赴广州，沿途听取了河北、山东、江苏等7个省委的工作汇报，并同部分县委书记进行了谈话，广泛听取各方意见。实际上，在毛泽东南下调研的同时，党和国家其他领导人如刘少奇赴长沙、宁乡，周恩来赴河北邯郸，朱德赴四川、山西、河南，邓小平赴北京顺义、怀柔，陈云赴上海青浦，开展了大量调查研究，为在全党大兴调查研究之风提供了示范样本。

1961年3月，中共中央发出《关于认真进行调查工作问题给各中央局，各省、市、区党委的一封信》明确强调，要“把深入基层（包括农村和城市），蹲下来，亲身进行有系统的典型调查，每年一定要有几次，当作领导工作的首要任务，并且定出制度，造成风气”[8]33。从而，再次将调查研究制度化问题提上议事日程。同年6月15日，中共中央《关于讨论和试行农村人民公社工作条例修正草案的指示》明确要求，中央和省市两级党委，“除了生病的和年老的以外，每年一定要有四个月的时间轮流离开办公室，到下面去作调查研究”[8]34。中共中央关于调查研究的指示从制度层面掀开了我们党在调查研究史上的光辉一页。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期——调查研究制度化的恢复与发展

改革开放和社会主义现代化建设新时期，以邓小平同志、江泽民同志、胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人继续坚持把调查研究作为一项基本工作制度和领导制度加以贯彻执行，通过调查研究了解和解决改革开放和社会主义现代化建设过程中的新问题、新情况，与此同时，一些重大的国情国力普查则以更成熟的调查研究方法和制度，有力推动了调查研究的制度化进程。

邓小平同志深刻领会并继承了毛泽东调查研究思想的核心和精髓。1978年6月，他在全军政治工作会议上就强调：“我们办事情，做工作，必须深入调查研究，联系本单位的实际解决问题。”[9]邓小平同志通过对江西、广西、山西、山东等革命老区和沿海一带的考察，并基于对我国国情的透彻分析，在党的十三大报告系统地阐述了社会主义初级阶段的理论。在邓小平同志的倡导下，1980年9月中共中央召开了全国省、市、自治区党委第一书记座谈会，深入了解了全国农业农村情况，开始对土地制度进行改革，推行家庭联产承包责任制。1992年，邓小平同志先后到武昌、深圳、珠海、上海等地视察，并发表南方谈话，得出了“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”的结论。邓小平同志对调查研究制度的方法做了新的补充和灵活性运用示范，有效解决国内重大问题，有力回答了社会主义建设时期的系列重大问题，对推动调查研究制度化起到积极作用。

江泽民同志高度重视调查研究，指出“没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权”，要求各省区市的领导同志，以及政策研究室和其他部门的同志“多搞一些典型调查、专题调查、系统调查”[10]，明确将调查研究作为科学决策的前置环节。胡锦涛同志主要从两个方面持续推进调查研究工作，一是将调查研究与党的作风建设联系起来，强调“加强和改进党的作风建设，要把加强调查研究作为一个切入点和重要环节，在全党大兴调查研究之风”[11]。二是将调查研究与时代任务相结合，强调“要加强对构建社会主义和谐社会实际问题和重大问题的调查研究”[12]，为新时期调查研究赋予了时代内涵。

值得注意的是，这一时期在党领导下的调查研究工作中，重大国情国力的调查逐步制度化。以1994年7月《关于建立国家普查制度，改革统计调查体系的请示》为标志，国家周期性普查制度正式确立。随后，我国于1997年开展了第一次全国农业普查。2000年6月，国务院批准修订的《中华人民共和国统计法实施细则》明确规定，国家建立周期性的普查制度。2004年，我国开展了第一次全国经济普查。此外，2001—2005年连续五年的全国群众安全感抽样调查及2006年国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》，均是这一时期调查研究制度化的标志性实践。

（四）中国特色社会主义新时代——调查研究制度化的创新与深化

党的十八大以来，国际形势波谲云诡，世界正经历百年未有之大变局，我国已从高速增长阶段转向了高质量发展阶段，社会主要矛盾开始发生变化，这对党的执政能力和水平带来极大考验。习近平总书记高度重视调查研究制度化推进，提出“建章立制，要坚持系统思维、辩证思维、底线思维，体现指导性、针对性、操作性”[13]，强调“调查是谋事之基、成事之道……必须进行全面深入的调查研究”[14]，他认为“密切联系群众的一个重要方面，就是大兴调查研究之风”[15]15。2013年11月，习近平总书记赴湖南省湘西土家族苗族自治州花垣县的十八洞村展开调研，提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，为新时期扶贫工作指明方向。习近平总书记通过对各省区市深入调研，使得制度建设更加常态化、科学化、精细化，《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（即“中央八项规定”）、《关于推进学习型党组织建设的意见》、《关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》等文件的出台，为调查研究制度化的体系建设提供了强有力的支撑。习近平总书记在对《弘扬脱贫攻坚精神，推动农村物质文明和精神文明协调发展——寻乌扶贫调研报告》重要批示及重要讲话中，均对调查研究做了一系列重要论述，在2018年的《中国共产党支部工作条例（试行）》及2019年的《中国共产党政法工作条例》中，对调查研究制度化都提出了具体要求，指出各级党委（党组）书记应当带头建立党支部工作联系点，带头深入基层调查研究，发现和解决问题，总结推广经验；要加强对政法领域重大实践和理论问题的调查研究，提出重大决策部署和改革措施的意见和建议，协助党委决策和统筹推进政法改革等各项工作，对影响党的路线方针政策和宪法法律正确统一实施重大问题的调查研究报告应当及时向党中央汇报。2023年3月，中共中央办公厅印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，从重要意义、总体要求、调研内容、方法步骤、工作要求等五个方面对调查研究进行了详细部署，方案要求县处级以上领导班子成员每人牵头1个课题开展调研。一系列行之有效的制度，正在使调查研究成为各级领导干部自觉的经常性活动。条例的制定及方案的出台，为“新时代调查研究如何落地”提供了更为切实可行的操作方案，这期间，基于“要把主要精力放在决策前的调查、分析、论证上，以寻求和选择最佳决策方案”[16]，通过“建立和完善制度，保证调查研究经常化”[1]，建立了“先调研后决策”的重要决策调研论证制度、联系点制度、调研工作制度等，并在理论创新、组织建构、制度设计细化等层面使得调查研究制度化建设得到了全面的深化和创新。