检察听证背景下人民监督员制度完善路径探析

[摘要]人民监督员制度自设立以来，对推动检察听证工作，树牢以人民为中心的司法理念有着重要作用，然而在实践中，人民监督员在检察听证工作中尚未能充分发挥其应有价值。从分析人民监督员衍生背景入手，剖析检察听证制度下人民监督员制度运行瓶颈，探索打破人民监督员制度桎梏的路径，力求为检察听证工作的高质量发展提供稳固保障。

[关键词]检察机关；检察听证；人民监督员

[中图分类号]D926.34[文献标识码]A[文章编号]1009-4245（2024）02-0050-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2024.02.009

人民监督员制度，是指根据法律和其他有关规定选任的人民监督员代表人民群众，依法对检察机关办理案件工作进行监督，以促进公正司法的一种民主监督制度形式[1]。听证，则是指公权力机关在做出决定前，以公开方式听取利害关系人、其他相关人及第三方意见的法律程序，主要适用于立法、司法和行政领域[2]3。2019年，最高人民检察院印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，其中第八条即规定人民检察院开展案件公开审查、公开听证可以安排人民监督员依法进行监督，进一步明确了人民监督员在检察听证中的作用。实践中，检察听证活动邀请人民监督员参与监督较之于邀请其他听证员的比例较大，人民监督员在听证活动中扮演的重要角色不容忽视。

一、人民监督员制度衍生之背景

（一）引入外部监督——以人民为中心的司法理念

打击和预防职务犯罪是检察机关的重要职能之一。除此之外，检察机关还负有自侦职能。为了防止检察机关基于自侦职权可能造成的权力外延扩大，“谁来监督监督者”便成了一个关键性问题。在这样的社会背景之下，引入外部监督的人民监督员制度应运而生。人民监督员制度是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重要制度设计，是检察机关主动接受社会监督的一项创新举措[3]。以人民为中心的司法理念是习近平法治思想的核心，人民监督员制度作为监督监督者的重要机制具有重要意义。人民监督员制度创设的法律基础源于宪法第二十七条规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。在检察工作高质量发展的背景下，随着人民群众对社会公平正义的要求和期待越来越高，人民监督员制度作为一项由人民组成、为人民行使监督职能的制度，是以人民为中心的司法理念在现实社会中的具体实践。人民监督员是监督检察机关司法办案活动的重要渠道之一，有助于进一步提升检察工作透明度，不断满足“人民群众对检察机关在正义维护、权利救济、安全保障、服务供给等方面的新需求”，切实解决群众的操心事、烦心事、揪心事，努力提升人民群众对检察工作的满意度[4]。

（二）司法体制改革——人民监督员制度的新使命

随着中国特色社会主义法治体系建设进程的不断推进，对建设社会主义法治国家有了更广泛的诠释，法治中国建设不仅包括国家静态法律体系的构建，还应包含动态良性机制的运转，不仅意味着公权力机关要以法治理念和法治方式助力社会主义现代化建设，更要将坚持人民民主原则作为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的核心之义[2]4。司法体制的每一次改革，都为建设法治国家注入了新的生机和活力，其中司法责任制的改革更是改变了传统模式中的层层报批模式，建立了“谁办案谁负责”的检察官独立制，充分保障了检察官的办案自主权。但随着检察官职权的扩大，如何保障检察官的公正办案，最大限度减少检察官独立审判出现的误差就显得尤为必要。在内部监管方面，检察机关以检察长和检察委员会为统领，以办案部门为业务基础，以检务督察、政工纪检等综合部门为支撑，已然构建起了一套完整的内部监管系统。但内部监管往往囿于部门的分工、机制的制约等复杂因素，无法充分保障案件办理政治、社会、法律效果的有机统一。而人民监督员制度的出现，可以从普通民众的视角对检察机关提出意见和建议，在案件的社会效果方面起到推动作用。因此，司法体制改革也赋予了人民监督员新的使命。

司法体制改革的核心在于人民。检察听证作为引入外部监督的成功事例，与代表人民发声的人民监督员制度结合在一起，无疑可以起到“1+1>2”的效果。2020年最高人民检察院发布《人民检察院审查案件听证工作规定》，明确人民检察院可以邀请人民监督员参加听证会，依照有关规定接受人民监督员监督。基于此，检察听证和人民监督员的联系更为紧密。听证工作规定虽未明确听证员的具体类型，但人民监督员作为听证员的类型之一，无疑在实践中扮演着重要角色。以广西NT检察机关为例，2021年共开展听证活动8场次，邀请人民监督员13人次，每一场听证活动均邀请人民监督员到场监督，人民监督员在检察听证中的重要作用不言而喻。因此，有效发挥人民监督员的作用，不仅有利于促进检察听证工作的发展，也有利于推动司法体制改革成果转化。

（三）从实践走向制度——从顶层设计为监督赋权

由上可知，为保障公民权利，规范公权力，检察机关逐步探索监督和被监督之间的平衡路径。检察机关一方面通过强化内部监督防止公权力滥用，另一方面探索外部监督渠道，而公权力的人民属性则意味着将监督权赋予人民。2003年8月，最高人民检察院召开人民监督员制度试点工作会议，会议明确了人民监督员制度的“试验田”，选取部分省、自治区、直辖市率先试行人民监督员制度，在实践中探索和检验人民监督员的制度构想，人民监督员制度自此登上了历史舞台。在实践的基础上，2003年9月最高人民检察院通过《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，首次明确规定了人民监督员制度。

随着实践经验的不断积累，2010年10月，最高人民检察院出台《关于实行人民监督员制度的规定》，人民监督员制度正式实行；2018年10月，基于人民监督员在实践中发挥的作用价值逐渐凸显，人民监督员制度被写入《中华人民共和国人民检察院组织法》，得到了法律的正式赋权；2019年8月最高人民检察院出台了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，由人民监督员参与监督的角色定位转变为检察机关接受人民监督员监督，并对监督对象和范围进行了调整，人民监督员制度迎来重大转折[5]。由此可见，人民监督员制度并不是“天外来物”，而是有着深刻的理论基础和长久的实践经验。

二、人民监督员制度运行之困境

如前所述，人民监督员制度具备蓬勃的生命力。而实践中，由于人民监督员的运行规则主要散见于其他规章制度中，导致人民监督员制度的运行仍存在一定困难。

（一）谁掌握主动权——角色定位问题

理论界对人民监督员制度的性质众说纷纭，有的学者认为人民监督员的性质等同于人民陪审员，有的学者则认为人民监督员制度与人民陪审员制度不能简单混同，它是规范检察权行使的重要保障，在其成立之初就是为了回应“谁来监督监督者”这一难题[6]。笔者赞同后一说法，人民监督员制度的作用在于监督检察机关行使职权，而不同于人民陪审员直接参与审判，它不是辅助性质的办案人员，其理论核心在于权力监督。人民监督员的性质可引申出一点，即由于其属于“监督的监督者”，代表人民行使监督职权，故而所开展的监督应属于主动型监督。而根据《人民检察院审查案件听证工作规定》第七条规定，人民检察院可以邀请与案件没有利害关系的社会人士作为听证员，“可以”二字折射出人民监督员参与听证的被动性。事实上，参与听证会的听证员由多种类型的社会人士组成，是否邀请人民监督员的决定权仍掌握在检察机关手中。

诚然，检察机关已经注意到了这一问题。2019年8月最高人民检察院出台《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，由人民监督员参与监督的角色定位转变为检察机关接受人民监督员监督，这一规定试图为人民监督员行使监督权增添更多的刚性色彩，但由于相关的配套机制尚未健全，人民监督员的作用未能充分发挥。

（二）所求非所得——专业和案件匹配度不足

《人民检察院审查案件听证工作规定》和《人民监督员选任管理办法》均对人民监督员的选任条件做出了规定。人民监督员制度试点初期，选任制度还不完善，加上无法提供配套的经费保障，主要选聘人大代表、政协委员等公职人员或其他专家学者参与。2004年7月5日最高人民检察院发布的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》规定，担任人民监督员需要“有一定的文化水平和政策、法律知识”。随着实践经验不断积累，经济水平不断发展，群众参与司法的积极性不断提升，因此在2010年10月29日最高人民检察院发布的《关于实行人民监督员制度的规定》中对人民监督员选任条件做了调整，规定人民监督员需“公道正派，有一定的文化水平”，并删除了“政策、法律知识”的条件限制。随后，在2016年7月5日，最高人民检察院、司法部印发的《人民监督员选任管理办法》更是将文化水平确定为“高中以上”，进一步拓宽了人民监督员的选任渠道，人民监督员也由此从“精英化”转向了“大众化”[7]。

然而，“大众化”的模式也并未解决人民监督员专业与案件匹配度不足的问题。实践中，检察机关遇到的案件类型纷繁复杂，涉及的知识领域广泛，有时还存在知识领域交叉的综合性问题，而根据《人民监督员选任管理办法》的规定，人民监督员的选任、培训、考核和奖惩等管理工作由司法行政机关负责，通过考察候选人的综合素质予以任用。在实践中，即便检察机关在申请人民监督员时对其专业方向提出要求，司法行政机关也很难满足，这类情况在公益诉讼听证案件中尤为突出。倘若申请正处于人少案多，即现有的人民监督员难以满足听证案件需要的情况下，人民监督员只能“赶场式”参与公开听证，“一人难求”的现实窘迫难以满足检察机关对专业的需求。因为专业与听证案件不匹配，导致一些人民监督员只能基于自身经验对案件发表意见。

（三）“啄木鸟”还是“花瓶”——建议权与决定权的关系

人民监督员作为“监督的监督者”，其功能定位便是代表人民行使“啄木鸟”式的监督权。如前所述，为了保证人民监督员的意见建议受到充分的尊重，《人民检察院审查案件听证工作规定》第十六条还专门规定了检察机关拟不采纳听证员多数意见的应当向检察长报告并获同意后作出决定，通过提高否决的层级来保障人民监督员提出建议的权利，但即便如此，人民监督员的建议权仍有待加强。主要有三个原因：一是人民监督员的建议权仅仅属于“建议”而非“决定”，案件的最终决定权仍掌握在检察机关手中；二是人民监督员的建议权缺少专门的法律赋权，在《中华人民共和国人民检察院组织法》尚未修订前，人民监督员制度仅仅停留在检察机关的内部工作文件中，《中华人民共和国人民检察院组织法》修订后，该情况转变有限；三是在2022年最高人民检察院、司法部印发的《人民监督员选任管理办法》出台之前，人民监督员参与监督的差旅等补助费用由检察机关承担，可能影响建议权的行使。

调研发现，人民监督员在检察机关审查的结果上提出完善性建议，更多是“锦上添花”。以NT检察机关2021年听证活动邀请人民监督员参与监督的结果为例，100%的人民监督员赞同检察机关的审查结果，无一人单独针对案件提出相佐意见。诚然，这与办案人员的办案水平普遍提升有很大关系，但由于制度尚不完善，可能导致人民监督员制度不仅不能够起到应有的监督作用，反而会成为人民检察院行使职权的背书，为检察听证工作埋下隐患[8]123。

（四）谁支付费用——后续保障衔接不畅

人民监督员因履职而产生的费用由谁支付的问题经历了从检察机关到司法行政机关的过程，《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第二十七条规定人民监督员监督检察办案活动的经费，除依照相关规定由司法行政机关予以补助外，还列入人民检察院检察业务经费保障范围。实践中，人民监督员参与监督所产生的住宿、交通、差旅补助等费用均与检察机关的办案行为紧密联系，因此由检察机关支付相关费用保证了后续工作的高效性。然而，这一做法也带来了显而易见的弊端：一是人民监督员因一些现实原因怠于行使建议权，无法提出针对性意见，二是容易拉近人民监督员和检察机关的关系，让“监督者”的“朋友”监督自己，显然有失公正。因此，2022年1月1日施行的《人民监督员选任管理办法》对此进行了变更，该规定第三十一条指出，人民监督员按照《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》履职和参加培训、会议等活动而产生的交通、就餐、住宿等相关费用以及劳务费用，由司法行政机关按相关规定予以补助。