区域协调发展中的空间治理现代化：新要求、新挑战、新理路

[摘要]区域协调发展战略中的空间治理现代化是中国式现代化的重要一环，以人地协调为基石、以共同富裕为导向、以文明协同为支撑、以绿色生态为原则、以和平开放为保障，都是中国式现代化的五大特征对其提出的新要求。区域空间主体权利保障不充分、区域空间人口流动的影响、区域空间内部规划不够明确，是对区域协调发展中的空间治理现代化提出的新挑战。基于此，保障空间主体权利、优化国土空间规划、以新质生产力赋能，都是面对新要求、应对新挑战的新理路，也是促进中国式现代化进程中区域协调发展的重要途径。

[关键词]区域协调发展；空间治理；现代化

[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1009-4245（2024）03-0031-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2024.03.006

[基金项目]国家社科基金青年项目“人类命运共同体理念的‘共同价值’基础研究”（22CKS059）；国家社科基金项目“以中国式现代化道路为实证的唯物史观史学解释力研究”（22BKS070）。

在中国式现代化进程中，区域协调发展战略是党领导建设社会主义的积极有效探索，区域协调离不开空间治理，即通过规划布局、经济调节、资源管理、环境治理、社会治理等活动实现空间的有序开发和利用。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”[1]区域协调发展中的空间治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化在空间维度的发展导向和实践要求，也是中国式现代化进程中的重要组成部分[2]。党的十八大以来，各地区根据自身比较优势，逐步提高发展的均衡性，呈现出优势互补、分工恰当的局面，我国区域协调发展中的空间治理取得了令人瞩目的成绩，也积累了宝贵的经验。中国式现代化的五大特征给区域协调发展中的空间治理提出五大对应的新要求：以人地协调为基石、以共同富裕为导向、以文明协同为支撑、以绿色生态为原则、以和平开放为保障。但是，在区域协调发展空间治理现代化的进程中存在着一系列现实问题，亟须通过保障空间主体权利、优化国土空间规划、以新质生产力赋能等理路解决问题。深入研究习近平总书记关于区域协调发展和空间治理的相关重要论述，梳理区域协调发展中的空间治理现代化的新要求、新挑战、新理路，对于解决区域发展不平衡、不充分的问题，形成高质量发展的区域空间治理格局有着举足轻重的作用。

一、区域协调发展中的空间治理现代化的新要求

随着中国式现代化的深入发展，区域协调发展中的空间治理现代化被赋予了新的内涵和使命。以人地协调为基石、以共同富裕为导向、以文明协同为支撑、以绿色生态为原则、以和平开放为保障都是对其提出的新要求。

（一）以人地协调为基石

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，人口数量多且集中于“胡焕庸线”以东，人口由欠发达地区向发达地区流动的态势仍然存在，适合开垦的土地资源在各地域间展现出显著的不均衡性，耕地与生态的保护问题持续存在，这种人地关系的空间错配给中国式现代化中的区域协调发展产生了阻碍[3]。人地关系在经济发展中起着重大作用。人地协调聚焦于区域可持续发展、优化空间布局、缩小区域发展差距、增强区域防风险能力，是区域协调发展的重要基石。人地协调强调在区域发展过程中要充分考虑人口、资源和环境之间的关系，合理利用资源和实现可持续开发，在提高资源利用效率，降低生产成本，为企业创造更多的经济效益的同时，倡导合理利用资源，避免资源过度开发和浪费，确保资源供应的可持续性，为经济发展提供稳定的生态环境和物质基础。以人地协调为基础，要求充分考虑地域间的人口差异性以及各自拥有的资源优势，持续优化生产要素的配置布局和土地的使用效率及结构，强化不同地区之间经济活动的空间联系，提高组织效率，构建支撑经济高效发展的国土开发新格局。

（二）以共同富裕为导向

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，以共同富裕为导向推动区域协调发展是推动解决发展不平衡不充分难题、实现全体人民共享发展成果的重要策略。2023年4月，习近平总书记在广东考察时明确指出，“区域协调发展是实现共同富裕的必然要求”[4]。社会主义公有制提倡生产要素尽可能在社会空间中进行均衡分配，实现各区域的共同发展，这是社会主义优于资本主义的关键点。相比之下，由于资本主义自身的局限性，经济发展不平衡将会加剧区域发展不平衡，这样的弊端在资本主义社会是不可调和的。在社会主义社会，国家宏观调控生产力布局，努力解决生产力发展不平衡的问题，力促在区域发展过程中形成合理且均衡的生产力格局，更好地实现经济社会均衡发展。均衡的生产力布局既符合空间正义的内在要求，又能够加快从社会主义社会向共产主义社会的转变。要以共同富裕为导向，促进城乡融合发展，促进发达地区和欠发达地区协调发展，加快形成公平均衡的国土空间格局，缩小区域发展差距，促进各个区域在合作发展的同时发挥自身的独特价值[3]。

（三）以文明协同为支撑

中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，习近平总书记指出：“物质贫困不是社会主义，精神贫乏也不是社会主义。”[1]物质富足、精神富有是社会主义现代化的根本要求，是实现人民幸福的重要方针，是推动人的全面发展的必要条件。物质文明和精神文明协调发展是确保人民的物质生活不断丰富的同时，精神文化生活也能得到满足的实践要求。中国式现代化进程中，区域协调发展需要以文明协同发展为支撑。物质文明的发展为区域提供了经济增长的动力以及物质基础，精神文明的建设则通过提高人民素质、增强社会凝聚力和创新能力为经济社会提供良好的价值引领和发展动力。物质文明或者精神文明任何一方的缺失都不利于发展，物质文明和精神文明不协调发展也不利于进步。以文明协同为支撑促进区域协调发展，一是要避免生搬硬套、不顾文化底蕴而照抄的发展模式，注重传承中华优秀传统文化，发挥传统文化的凝聚力和影响力，增强人民文化自信和文化认同，以文化传承与发展促进区域特色文化的经济繁荣发展；二是要坚持发展就是硬道理，区域文化保护和传承需要一定的物质基础，要通过发展经济、增加就业、改善民生等措施，在人民物质生活水平提高的同时提高精神文化水平。

（四）以绿色生态为原则

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，这是区别于资本主义国家为了谋求短期利益和经济发展牺牲环境的重要特性，也是中国式现代化回归生态理性的重要体现。恩格斯指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”[5]998人类为了满足自身的需要，不断对自然界进行过度开发、索取和利用，虽然在发展上取得了一系列胜利，但这些胜利往往以自然环境的牺牲为代价，导致环境污染、资源枯竭、过度开发等问题，进而引发自然界的“报复”，例如极端天气、土地退化、物种灭绝等。自然空间是人类生产和相关经济活动的重要载体，只有坚持以绿色生态为原则，坚持经济发展和生态环境保护相统一的思想，创建人与自然和谐共生的良好生态，才能实现区域发展的可持续性，这是区域协调发展的关键一环。以绿色生态为原则，一是针对各个区域空间生态问题，不再走被动修复、先污染后治理的老路，而应让绿色与发展相伴相随，形成环境保护和经济发展相互促进的格局，妥善处理好高质量发展和高水平保护的关系；二是强化“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”“碳达峰碳中和”等战略的引领，统筹各类自然要素生态保护修复，培育健康稳定、功能完整的各类生态系统，同时加快传统产业尤其是高耗能高污染高排放产业转型升级，大力支持风能、太阳能、海洋能等可再生能源产业发展，着力推进低碳转型，为区域发展营造良好的绿色生态。

（五）以和平开放为保障

中国式现代化是走和平发展道路的现代化，和平开放的对外格局塑造稳定的经济环境和发展空间，是区域协调发展的重要保障。和平开放有助于建立和完善区域合作机制，通过多边或双边合作推动区域之间在投资、贸易、设施建设、环境保护等方面的深入合作，形成互利共赢的良好局面。和平开放对于文明交流互鉴起着重要的作用，通过建立多边文化交流平台，各国可以交流文化传统、艺术、语言等，以文明交流增进理解和尊重，在交流互鉴的同时保持各区域独有的特色，吸收、借鉴其他优秀文化元素，促进区域文化多样性。以和平开放为保障，一是加强国际交流与合作，促进资源的优化配置，推动技术、经验、优秀文化的传播，通过贸易、投资、援助等多种形式的合作，实现合作各方的互利共赢，为各国经济增长和发展提供新的动力，推动全球经济的繁荣；二是提升对关键领域风险的感知、预防以及应对能力，通过提升国土空间治理数字化水平优化风险评估和预警机制，强化应急管理和救援体系建设，确保区域发展在面临外部冲击和风险时能够保持稳定。

二、区域协调发展中的空间治理现代化的新挑战

中国当下的区域发展存在一些现实困境，影响区域协调发展中的空间治理现代化有效推进，这些问题主要体现在东部与中西部地区之间、城市与乡村之间、经济与社会领域之间、不同社会阶层之间，以及物质文明与精神文明之间。

（一）区域空间主体权利保障不充分

区域空间主体权利是指在特定的社会经济关系中，各个区域的主体在空间资源配置、开发利用以及环境保护等方面应享有的权利和利益。这些权利和利益体现了区域主体在空间实践中的主体地位和作用，也体现了他们在空间资源分配中的公平性和正义性。然而，由于地理环境差异、行政区划限制、政策导向偏差等诸多因素作用，区域发展面临区域空间主体权利保障不充分的问题。

1.地理环境差异。“相同的经济基础——按主要条件来说相同，可以由无数不同的经验事实、自然条件、种族关系，以及各种从外部发生作用的历史影响等，而在现象上显示出无穷无尽的变异和程度差异。”[6]根据马克思的地理环境作用理论，在同样的社会形态中，不同的地理环境对不同地区的经济发展起到了重要甚至决定性的作用。在我国陆地国土空间面积中，有一半以上是中度以上生态脆弱区域[7]。地理环境的差异导致了不同地区的资源分布不均，例如水资源、土地资源、能源资源、矿产资源等，这些资源在我国不同区域空间的分布是不均衡的。在资源丰富的地区，区域主体拥有更多的空间权利，例如环境开发权、资源利用权等；然而在资源匮乏的地区，区域主体面临空间权利的匮乏，无法获取足够的资源来满足自身的发展需要。

2.行政区划限制。国家是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治的工具，而行政区划作为国家治理的基本单位，是国家和政治权力在空间上的映射。行政区划的设立与调整，与政治、经济、文化、生态等因素密不可分，这些因素的不平衡分布将导致不同的行政区之间形成差别，部分区域空间主体权利往往能得到更充分的保障，一些区域空间主体权利则会面临保障匮乏、发展受限的问题。同时，政策导向的偏差将进一步加剧这种不平衡，例如，对相对发达地区的资源倾斜将导致资源配置不均衡进而加剧区域发展差距。

（二）区域空间人口流动的影响

区域空间的发展不平衡导致人口在区域之间流动。随着我国经济发展与城市化推进，经济发达和资源丰富的区域往往会吸引大量的人口流入，例如从农村到城市，从内陆到沿海地区的人口流动。合理范围内的人口流动可以对区域发展带来正面的影响和效益，有利于优化社会资源配置、提高社会生产效率；而人口流入过度或人口流失严重则会对区域造成负面的影响，阻碍区域的发展。

1.区域人口流入过度将导致就业竞争加剧、公共服务压力增大、基础设施超负荷等问题，给区域发展带来负面影响。劳动力供给过度增加将促使就业市场的饱和以及竞争的加剧，供大于求的状况甚至可能导致工资水平降低，对原有的劳动力市场造成影响，尤其是对于低技能人群来说，所受的影响更大。同时，教育、医疗、住房等城市公共服务也会因为人口超过区域承载能力而增加压力、质量下降。马克思主义强调空间正义的重要性，公共服务本应具备公平性，致力于满足人民群众的需求，但当公共服务水平和基础设施建设落后于区域群体需求时，空间正义便难以实现。

2.区域人口流失严重将导致劳动力短缺、老龄化加剧等问题，使区域发展滞后。劳动是价值的源泉，区域人口过度外流将导致劳动力短缺并直接影响生产和服务等劳动密集型产业，这些行业将面临生产成本上升、生产效率下降等难题。高技能人才是企业创新升级的中坚力量，人才外流将会给技术密集型产业带来负面影响，产业升级和创新发展都将被抑制，企业的生产力和竞争力将下降。随着我国的人口结构发生转折性变化，劳动年龄人口占比持续下降，人口稀缺性不断凸显，中西部和东北很多城市将面临企业缺工、消费缺人的窘境[8]；同时，留在原区域的中老年人比例大幅上升，老龄化程度加剧，给当地的养老服务和社会保障体系增加了压力。