行政复议法修改背景下行政争议实质性化解路径研究

[摘要]新修订的《中华人民共和国行政复议法》确立了行政复议化解行政争议的主渠道地位。我国行政争议化解实践中，行政诉讼在化解行政争议的过程中发挥了巨大作用，而行政检察也被赋予实质性化解行政争议新使命。因此，我国目前形成了以行政机关为主导的行政复议、以法院为主导的行政诉讼、以检察院为主导的行政检察等三种实质性化解行政争议的法律路径。如何科学地认识并处理行政复议、行政诉讼、行政检察三者的关系，实现行政复议在实质性化解行政争议中的主渠道作用，发挥行政诉讼和行政检察的独特作用，构建多元化行政纠纷化解机制，是学术界和实务部门共同关注的一个问题。就“实质性化解行政争议”这一命题提出的背景，厘清相关内涵，分析传统模式下行政诉讼和行政检察化解争议的弊端，由此得出要构建以行政复议为主的多元化行政纠纷化解机制，发挥行政复议主渠道作用的同时，也要发挥行政诉讼的“终局”作用和行政检察的“补充”作用，最终实现“大复议中诉讼小检察”的行政纠纷化解格局。

[关键词]行政复议法；行政争议；实质性化解

[中图分类号]D922.1[文献标识码]A[文章编号]1009-4245（2024）04-0035-08

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2024.04.007

[基金项目]2024年度甘肃省人民检察院检察理论研究课题“能动司法下行政非诉执行检察监督问题研究”（GSJC2024-27-02）；2024年度甘肃省人民检察院检察理论研究课题“检察机关服务保障‘丝绸之路经济带’相关问题研究”（GSJC2024-63-07）。

一、问题提出

（一）“行政复议化解行政争议主渠道”背景简介

“行政争议实质性化解”命题的提出，是对行政诉讼实践长期面临的行政诉讼“程序空转”问题作出的回应。我国三大诉讼实践中，行政诉讼的“两高两低”（上诉率高、申诉率高和实体裁判率低、原告服判息诉率低）问题尤为突出[1]，部分行政诉讼案件表面上看已经审理终结，但是裁判结果与实质诉求错位，困扰行政相对人的核心纠纷并未得到有效解决，往往出现案子结了，但事不了人不和的情况。对此，2010年全国中级人民法院行政审判工作会议首次明确提出了“行政争议实质性解决”的要求[2]。2014年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第1条将“解决行政争议”新增为一项立法目的，置于“保护公民权利”和“监督依法行政”之前，突出了行政诉讼制度化解行政纠纷的功能[3]。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，“加强行政复议工作，完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”[4]。2019年10月，最高人民检察院在全国开展“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项行动，将行政争议实质性化解工作列为行政检察的核心任务。2020年2月，中央全面依法治国委员会通过《行政复议体制改革方案》，提出要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，这意味着国家在顶层制度的设计中肯定了地方的探索，确立了行政争议化解任务的重心向行政复议转移的改革方针。2023年9月1日，中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议表决通过新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称新《行政复议法》），确定了行政复议化解行政争议的主渠道地位。至此，在经历了以法院为主导的行政诉讼和以检察院为主导的行政检察发挥作用的历史时期后，我国迎来了以行政机关为主导的行政复议作为核心的行政争议实质性化解新时代。这意味着以后群众在遇到行政争议时，第一个想到的以及最终实质性化解争议的都将会是行政复议，只有特殊情形才由行政诉讼和行政检察发挥兜底作用。

（二）行政争议实质性化解的内涵

对于行政争议的理解，一般是指行政机关在行政管理活动中，与行政相对人及利害关系人之间产生的争议。新《行政复议法》虽然写明了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，并没有提到“实质性”，但是正如前文背景中提到的，在2010年人民法院就确立了实质性化解行政争议的行政审判理念。同时最高人民检察院也将行政争议实质性化解工作列为行政检察的核心任务，开展了一系列专项行动。2021年6月出台的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了，在2021年8月发布的《人民检察院行政诉讼监督规则》第6条中又进行了确认①。可见，作为化解行政争议的非主渠道的行政诉讼和行政检察都要求了实质性，而行政复议作为主渠道，“实质性”应当是题中应有之义。不过目前相关法条中并未明确界定“实质性”这一内涵，在实践中行政机关、法院、检察院应当如何理解该内涵并开展相关纠纷化解工作，这是一个问题。

对于“行政争议实质性化解”的内涵，江必新认为主要包含三层意思：一是案件已经裁决终结，二是当事人之间的矛盾真正得以解决，三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限[5]。薛文琦认为，“实质性”可以从程序和实体这两个层面理解：从程序层面来说，具体争议在经过行政复议或者行政诉讼后，没有再启动其他新的法律程序；从实体层面来说，在争议化解中，对行政法律关系的实体纠纷进行实质性处理，对行政相对人的核心诉求和合法权益进行实质性救济[6]。王万华认为，“实质性”理当包含“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两方面内容[7]。徐运凯认为，实质性解决行政争议，是指行政争议在法定解决纠纷体系中实现了公正化解，当事人对裁判结果予以认同，争议状态就此终结[8]。此外还有学者以司法机关的视角进行分析，例如章志远②站在法院的角度进行分析[3]，石娟、潘基俊③站在检察院的角度进行分析[9]。

对于“行政争议实质性化解”的内涵，以上学者的观点不尽相同，但都为我们理解其内涵带来了启发。笔者认为，“行政争议实质性化解”应当包含两方面内容：第一是程序上要“定分”，对于行政争议，不论是站在行政机关还是司法机关的角度，在经过行政复议、行政诉讼、行政检察等救济手段后，没有再启动新的法律程序，实现了程序上的终结；第二是要站在群众的角度实现事实上的“止争”，在现有法律框架下，通过各种法律途径切实解决行政相对人核心行政纠纷，满足其核心诉求，最终实现案结事了人和。

二、传统行政争议化解模式的弊端

为了帮助人民群众走出程序空转“旋涡”，切实维护当事人权益，实现案结事了人和，最高人民法院和最高人民检察院都进行了积极的探索，即化解行政争议的两种传统法律路径——行政诉讼和行政检察。然而实践中这两种法律路径都不能实质性解决行政纠纷，还暴露了司法机关的一些不足，但是探索的过程是有益的，这对形成新的行政纠纷化解格局带来了启发。从根本上说，行政争议都是由行政执法产生的，法院和检察院始终是站在第三人的立场上来审理和监督行政争议，解铃还须系铃人，只有行政机关自己比较了解问题所在，才能从根源上解决问题，做到实质性化解行政争议。因此我国大力推动行政复议体制改革，让行政复议成为化解行政争议的主渠道，成为多元化行政纠纷化解机制的枢纽，而行政诉讼和行政检察则发挥“兜底”的作用。

（一）以法院为主导的行政诉讼的不足

在传统观念中，法院作为定分止争的司法机关，判决的作出往往表明案结事了，当事人的权益得到了很好的保护。但是在行政纠纷的司法实践中，有时候行政相对人得到了胜诉判决，行政争议在程序上达到了“定分”，事实上却没有“止争”，当事人的核心诉求仍然没有解决，之后当事人还会不断地上诉、申诉。为何行政诉讼没有达到理想中的效果，笔者认为存在以下两方面问题。

1.自身的局限性。作为审判机关，法院在审理过程中应当作为中立的第三方，结合案件事实和现有证据，根据当事人的诉求，作出权威性判决从而实现定分止争。闫尔宝认为，法院在化解行政争议的理解进路和操作方式上，可以分为规范主义和结果主义，分别是以尊重既定法秩序为导向的规范主义进路和以追求争议事实上终结这一结果为导向的结果主义进路[10]。接下来笔者将分别按照这两种理论进路展开分析。

一方面，按照规范主义进路，法院在处理行政争议的时候，要严格遵守现行法律法规，按照一诉一案原则，保证当事人的诉求得到公正合理的解决。但是在司法实践中，我国的行政诉讼在整体上是以审查被诉行政行为合法性为核心的行为之诉，法院不以当事人之间的法律关系为审查对象，有时即使行政行为被确认违法，原告的实质诉求也不能得到满足，导致“诉判不对应”，争议没有得到实质性解决[11]。因此对于与本案无关、无法纳入本案的合理诉求，即使判决胜诉了，对于当事人来说得到了合法的判决，但对当事人权益保护却是不够的，这种方式也不能实质性化解行政争议，导致当事人有可能会再次上诉，造成行政争议案件上诉率高、原告服诉息判率低等现象。另一方面，按照结果主义进路，法院在现有的法律框架内不能实质性解决案件时，为了解决群众的“心结”，法院可能会整合外部的各种资源，包括与行政机关进行协调等，此时纠纷可能会被化解，相对人的诉求可能会被满足，但这种方式过分强调了当事人权益的保护，法院一揽子解决当事人诉求，这会造成司法效率的降低，加重法院审理的负担。另外也可能会进一步助长相对人对法院的依赖心理，并导致当法院不能满足其案外诉求时将矛盾引向法院[10]，长此以往更容易加剧矛盾，可能导致相对人对司法机关产生不满。因此，不管是规范主义进路，还是结果主义进路，法院由于其自身的局限性都难以完美地解决行政纠纷。

2.有的化解不能充分满足当事人的高期待。我国行政纠纷的传统解决方式主要包括行政诉讼、行政复议、信访三种[12]，其中行政诉讼和行政复议是化解行政纠纷的主干制度，但是实践中化解行政纠纷的格局却是“大信访中诉讼小复议”。从当事人角度分析，面临行政纠纷的时候，大多会选择解决纠纷成本低、效率高、可信度高的方式。相比之下，行政复议是行政机关的内部监督和纠错方式。而行政诉讼虽然信任度高，但其诉讼成本高，耗费周期长，即使得到了胜诉判决，也不一定能够实质性化解行政纠纷。当事人对实质性化解行政纠纷的高期待可能与法院解决行政纠纷的现实效果产生落差，此时强行让当事人选择行政诉讼是缺乏期待可能性的，因此在面对行政争议时，一些人选择通过信访来保护个人权益。

（二）以检察院为主导的行政检察的不足

检察院有四大检察职能，分别为刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察，其中行政检察的职能来源于《行政诉讼法》的第11条①。行政检察和行政诉讼都属于行政诉讼法下的主干制度，行政诉讼在解决行政争议的过程中发挥着重要作用，而行政检察作用发挥有限。随着我国全面依法治国进程的不断推进，司法实践中行政诉讼的“程序空转”问题日益突出，有一些案件几年甚至十几年都没有经过实质性审理，一直徘徊在该不该受理的局面。新时代背景下，要全面推进依法治国，不能忽视而是要解决这些历史遗留问题，彰显检察为民的决心。对此，最高人民检察院提出要将行政检察进一步“做实”，并且在“做实”的基础上还要实现行政争议的“实质性化解”[13]。2021年2月23日，最高人民检察院发布了以“促进行政争议实质性化解”为主题的12个典型案例[14]，通过研究这些典型案例，分析实践中检察院是如何做实行政检察的，发现在化解争议的过程中主要存在以下两方面问题。

1.化解行政争议的“实质性”标准不明确。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和《人民检察院行政诉讼监督规则》都明确要求检察院要开展行政争议实质性化解工作，但是关于“实质性”的内涵并未明确。行政争议实质性化解工作最基础的问题是如何确定争议得到了实质性化解。化解标准不仅关系争议化解的质效，更是检察人员在开展行政争议实质性化解时价值追求的重要指引[9]。分析最高人民检察院公布的12件典型案例，其中向行政机关提出检察建议的有1件，为行政相对人申请司法救助的有2件，提起抗诉的有3件，采取公开听证的有4件，释法说理促成双方和解的有8件。由此可见，在司法实践中，检察机关解决行政纠纷的方式有多种，而且多种方式还可以叠加使用，但是对于案件处理效果是否达到了“实质性”，是否真的达到了“案结事了人和”，典型案例中并未明确。例如有8件行政纠纷是以双方和解结束的，那么是否可以说和解是“实质性”的标准之一？如果这8件案子的行政相对人事后反悔，这又能否说明检察机关做到了“实质性”化解？如果按照前文对“实质性”内涵的定义，这种情形显然不属于实质性化解，因为案子虽然在程序上实现“定分”，但是没有彻底满足当事人核心诉求，在事实层面没有实现“止争”。可以预见，在下级检察院真正遇到行政争议的时候，根据上文提到的司法实践中对实质性化解标准认识的不统一，再加上办案人员的理论水平、工作能力有所区别，虽然有多种纠纷化解方式可以选择，但依然会出现相同的案子交给不同的检察官，会产生多种行政检察监督方式，实际办案效果难以控制。例如在宋某与浙江省温州市某区人力资源和社会保障局工伤保险检察监督案中，该案系原审判决有误，一般来说，检察院应当采用抗诉方式进行法律监督，但结合案件实际情况，当事人已经无法通过法律途径获得相应补偿，因此温州市检察院引导当事人将诉求转到解决生活需要上来，最后通过召开听证会，申请司法救助的方式满足了当事人诉求，实质性化解了本案争议。对此，在现有的法律框架并不能满足这类当事人诉求的时候，此时检察院如何处理好案外协调工作与坚持司法原则的关系[15]，在合法的情形下尽可能做到实质性化解行政争议，做到案结事了人和，这是一个实践难题，需要检察院在实践中不断摸索。