新发展阶段深化农村改革的攻坚任务和战略谋划

摘 要：新时代新征程需要以深化农村改革开创全面深化改革新局面。谋划新发展阶段深化农村改革，需要聚焦应对中长期农业农村现代化挑战，满足推进城乡融合发展的体制机制创新需求，推动粮食安全战略适时转向食物安全战略，增强要素优先投入的内源动力，重塑乡村产业融入经济循环的升级路径，创建适应新质生产力发展的创新体系，建立匹配农村现代化和城乡融合的治理架构。短期内，聚焦完善推进乡村全面振兴的体制机制，以“一主线两支柱一融合”为深化农村改革战略布局，探索中国特色农业农村现代化制度体系。一是统筹发挥土地生产要素和兜底保障功能，健全农村土地权利分置和权能配置制度，推进城乡土地要素市场有效衔接，探索保障农民在城乡“两栖”流动的制度机制；二是健全中国特色农业现代化制度，增强农业强国中国特色与共同特征的内在联系；三是探索中国特色农村现代化方案，建立乡村产业振兴、农民全面发展、内生型乡村建设、城乡融合发展、乡村治理赋能的推进机制；四是统筹新型工业化、新型城镇化与乡村全面振兴，坚持科学的改革方法论，推进农业现代化与农村现代化融合发展。

关键词：乡村全面振兴；深化农村改革；农业农村现代化；农业新质生产力；城乡融合发展

基金项目：国家社会科学基金青年项目“农业生产托管的理论探析、模式规范与政策优化研究”（20CGL028）；中国社会科学院智库基础研究项目“加强农村集体‘三资’管理的关键问题及对策”（23ZKJC058）。

［中图分类号］ F323 ［文章编号］ 1673-0186（2025）003-0026-020

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2025.003.002

作者简介：芦千文，中国社会科学院农村发展研究所副研究员、农村组织与制度研究室副主任，研究方向：农村组织与制度演变史、农村基本经营制度。

以农业农村现代化更好推进中国式现代化，需要通过深化农村改革建立中国特色农业农村现代化的推进机制，为乡村全面振兴和城乡融合发展注入持久动能。农业农村已进入新发展阶段，以往尚未根本解决的问题和新发展阶段的挑战交织并存。以往尚未根本解决的问题有粮食稳产增产的资源压力、小农户农业现代化难题、农业创新体系整体效能不高、城乡二元结构对乡村振兴的限制、要素优先投入的制度障碍等；新发展阶段面临的挑战有处理保障粮食安全与贯彻大食物观、农民持续增收与全面发展诉求、土地资源闲置与用地约束、分散化小农户与现代化大农业、破除城乡二元结构与乡村治理转型等矛盾关系。按照农业农村现代化的阶段性递进目标，兼顾中长期动态需求接续性深化农村改革是应对上述问题和挑战的根本之策。党的十八大以来，农业农村各个领域的深化改革陆续展开，在粮食安全、持续减贫、乡村振兴、城乡融合、共同富裕等方面取得了历史性进展，开创了新时代“三农”工作新局面［1］。党的二十届三中全会围绕完善城乡融合发展体制机制，明确了未来一个时期深化农村改革方向。以推进中国式现代化的政治站位，分析农业农村现代化的短期问题和中长期挑战，明确深化农村改革攻坚任务和突破方向，系统性谋划短期内的改革举措，对于开辟中国特色农业农村现代化道路具有重要意义。

学界围绕深化农村改革的决策部署和地方实践开展了大量研究，已从专题讨论转向系统研究。专题讨论有城乡一体化发展，农业支持保护制度，现代农业经营体系、农村集体产权制度改革、农村承包地“三权分置”、宅基地制度改革、小农户与现代农业发展有机衔接、乡村治理机制创新等，主要是呈现过程、解读政策、评估成效、总结经验、提出建议等。全面小康社会建设任务如期完成后，系统梳理、继续深化农村改革的研究迅速增多。一是关于改革经验。有学者认为是以市场化改革赋予和保障农民权益，激发内生动力为基本逻辑［2］，坚持党的全面领导、科学的理论指导、农民主体地位、农业农村优先发展等原则［3-4］，做到了确保市场有效与坚持政府有为、基层创新推动与顶层设计引领的有效结合［1，3］。二是关于改革任务。有学者认为是破解农业资源环境约束和综合竞争力低、农民增收动力弱等难题，探索统一经营和集体经济实现形式、优质要素投入乡村振兴机制、城乡融合发展体制机制等［5-6］，可以归结为产权明晰、规模经营、资源配置、乡村治理、社会保障等核心问题［7］。三是关于改革思路。围绕贯彻党的二十大决策部署，有学者认为要找准处理好农民和土地关系的突破口，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，推进农村改革的协调联动、城乡改革的协同推进，化解保障粮食安全和促进农民增收的目标冲突［1，8-9］。四是关于改革举措。有学者认为要完善农业支持保护制度、探索多种形式适度规模经营，统筹推进农村“三块地”制度改革，深化农村集体产权制度改革、探索新型农村集体经济发展途径，推动农业转移人口市民化和城乡融合发展，促进人才服务乡村振兴，健全财政金融和社会资本投入机制等［6，9］。

总体上看，现有研究对深化农村改革作了系统梳理，但与推进乡村振兴的“全面”要求相比，现有研究主要聚焦了已经部署开展的改革，对制约农业农村现代化的系统性、全局性问题关注较少，对乡村产业、乡村建设和农民发展等改革短板也缺乏关注。而且，现有研究缺乏应对中长期新任务新挑战的战略谋划，特别是对践行大农业观和大食物观、发展现代化大农业、创新县域城乡融合机制、构建新型生产关系等的改革谋划明显不足，容易使短期深化改革举措为中长期推动农业农村现代化积累新的矛盾。本研究立足新阶段发展形势的动态变化，系统化分析推进乡村全面振兴、加快建设农业强国的逻辑关联以及推进农业农村现代化的体制机制障碍，明确中长期深化农村改革的攻坚任务，并谋划当前深化农村改革的战略布局和重要举措。

一、党的十八大以来深化农村改革取得的进展成效

党的十八大以来，围绕落实农业农村优先发展方针，聚焦实施脱贫攻坚战、乡村振兴战略，从中央到地方全面推进、持续深化农村改革（表1）。基本建立了推进乡村振兴的制度框架，实现了“三农”工作重心的历史性转移，为取得让全体农民同步进入全面小康的历史性成就奠定了坚实基础。

（一）粮食安全保障制度体系得到持续优化

围绕践行“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，实施了粮食安全党政同责、最严格耕地保护制度、农业支持保护政策、粮食储备和流通体系等改革举措，基本建立了产区销区共同保障粮食安全的责任机制和政策框架。《中华人民共和国粮食安全保障法》（以下简称“《粮食安全保障法》”）2024年6月1日起施行。耕地保护建设方面，紧抓用途管控和地力提升，建立“长牙齿”耕地保护政策体系，修订的《中华人民共和国土地管理法》以“永久基本农田”取代“基本农田”，出台《中华人民共和国黑土地保护法》，建立严格考核、终身追责的耕地保护责任制，健全高标准农田建设和管护机制。2021年至2024年全国耕地总量实现连续净增长，建成的高标准农田稳定实现1万亿斤以上粮食产能。粮食稳产增产方面，紧抓责任落实和政策落地，建立产区销区共同抓粮食安全新机制，健全平急两用的农业应急救灾体系，稳定并扩大粮食播种面积、推动粮食单产提升和油料作物扩种。2023年全国粮食播种面积17.8亿亩，比2019年增加2.5%，农作物受灾面积相比2012年到2016年平均值下降59.2%，2024年全国粮食播种面积比2023年增加0.3%①。利益补偿机制方面，紧抓收入保障和发展支持，健全补贴、价格、储备、流通、保险等支持保护政策，鼓励地方因地制宜出台规模经营、产业发展等奖助政策，加大对粮食产区特别是产粮大县的转移支付、公共服务、产业发展的支持力度。这些改革举措为克服国际形势、极端天气、意外冲击等多重挑战，实现粮食连续增产丰产奠定了坚实基础，2024年全国粮食产量首次超过了1.4万亿斤。

（二）要素优先投入农业农村机制基本建立

党的十八大以来，以政府有为促进市场有效，撬动工商企业、社会组织、各类人才等参与农业农村发展，推动土地、人力、物力、财力等向乡村振兴转移。

土地要素方面，紧抓权能完善和权益保障，分类别逐步深化农村土地制度改革，健全促进土地投入乡村振兴的法规政策。开展承包地“三权分置”改革，推进“二轮延包”试点，探索既能保障集体和农民权益又能实现规模经营机制。稳慎推进宅基地制度改革，探索权利配置、权能完善、规范管理、住房保障、盘活利用等制度，经过两轮试点宅基地盘活利用成为乡村发展用地的重要来源。稳步推进农村集体经营性建设用地入市试点，2023年300余个试点县（区）完成入市719宗，1.31万亩，成交金额185.2亿元，带动产业投资规模1 441.57亿元①。

人才保障方面，紧抓引育结合和用留互促，建立了由行政选派、创业扶持、技能培训、教育培养、待遇保障等举措组成的乡村人才振兴工作机制。如健全了派驻、挂职、选调等制度，开展了乡村职业职称评审评定，探索了新农人新村民制度机制。各地培育村级组织后备力量、青年党员、“一肩挑”负责人等，探索免费农科生、定向委托培养、农技人员和村干部学历提升等新机制。截至2022年底，全国在岗驻村工作队员56.3万人，共有农村实用人才2 200多万人②。

资金投入方面，紧抓财政撬动和市场机制，把农业农村作为公共预算优先保障领域，实现资金投入农业农村的稳定增长。明确把支持乡村振兴作为约束性和考核性任务，实行聚焦重点任务统筹整合使用财政资金，加强政府部门、金融机构、担保企业支农协作，创新运用政策和金融手段，引导金融资本牵动社会资本投入乡村振兴。持续深化农村产权制度改革，为农村资源资产与社会资本衔接准备条件。如实施成员界定、清产核资、股份确权、规范管理等农村集体产权制度改革，探索把生态环境转化为生态资本的有效机制。

（三）乡村产业振兴增收富民机制初步创立

聚焦以产业振兴夯实全面振兴基础，构建增收富民导向的乡村产业振兴政策体系。一是创新现代农业经营体系。统筹新型农业经营主体和小农户发展，建立家庭农场、农民合作社的规范提升机制，探索新型主体示范、专业服务引领、集体组织衔接、产业融合赋能路径，把小农户纳入现代农业发展轨道，不断丰富立体式复合型现代农业经营体系。二是发展新型农村集体经济。建立组织部门和农业农村部门共同推进新机制，支持资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化发展途径，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，鼓励探索飞地抱团、跨村联营、片区组团等区域共富新模式，出台《中华人民共和国农村集体经济组织法》，为新型农村集体经济提供法治保障。三是培育乡村产业骨干主体。除了发展新型农业经营主体外，还培育多元化、市场化的专业化服务主体，并通过创业扶持、平台赋能、园区集聚等举措培育壮大乡村产业主体。目前，农业社会化服务组织超过109万个、县级及以上农业产业化龙头企业超过9万家、返乡入乡创业人员累计数量超过1 220万③。四是推动乡村产业融合发展。以农村一二三产业融合发展为政策导向，统筹现代农业、乡村工业、生活服务、生态产业等，促进农村多元功能价值转化，健全工商资本监督约束和农民利益联结机制，初步建立了把产业链更多环节留在农村，把价值链更多收益留给农民的产业发展机制。2023年全国农业及相关产业增加值占国内生产总值的比重为15.3%；农村集体经济扭弱转强，无经营性收入的村庄占比从2012年的31.1%减少到2023年的20.6%，超过50万元的村庄占比从2.7%增加到12.6%①；城乡居民可支配收入比值到2024年缩小至2.34。

（四）农业科技创新自立自强体系有所突破

围绕破除农业创新驱动障碍，深化农业科技创新体系改革，为突破性、颠覆性创新成果涌现以及新产业、新业态、新模式加速发展创造条件。一是健全农业科技创新机制。紧盯世界农业科技前沿，以政府财政保障调动科研机构和市场主体的积极性，建设国家农业科技战略力量和重大创新平台，开展核心技术研发攻关重大行动。2021年起实施种业振兴行动，建成国家农作物种质资源库和国家海洋渔业生物种质资源库，建立了超级稻、矮败小麦、杂交玉米等高效育种技术体系，培育出数万个高产优质作物新品种新组合，基本实现主要农作物良种全覆盖、“中国粮用中国种”。实施科研管理和成果评价机制改革，探索符合科研规律的经费管理办法，破除“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”评价导向，努力建立“把论文写在大地上”的评价机制。二是健全创新成果转化机制。不断增强市场主体中介作用，发展专业化社会化服务产业，构建了农技推广机构、高校和科研院所、多元市场主体共同参与，开放竞争、协同高效的农业科技社会化服务体系。一些地方探索区域性农技推广服务中心模式，发挥龙头企业、服务公司、新型主体作用，形成区域性农业科技转化应用推广联合体或综合体。目前，中国农业科技创新整体迈进了世界第一方阵，农业科技进步贡献率从2012年的54.5%提升至2024年的63.2%②。