数字政府背景下行政备案监管的法治化调适

摘 要：数字政府背景下，行政备案监管制度的实施效果有待优化。行政备案监管的运行现状表现为行政机关实施的行政备案监管转向数据化、公众参与的行政备案监管走向实质化。数字技术应用视域下，面对极具效率价值追求的行政备案监管机制，现有法治架构显然无法很好应对。在行政机关实施的行政备案监管层面，存在备案监管数据的共享应用面临组织法阻碍、冲击行政相对人个人信息权利的法治化问题；在公众参与行政备案监管层面，则生成了数据协助义务规定模糊、政府回应规则不健全的难题。理应在制定《行政备案条例》的基础上，优化行政机关实施行政备案监管的组织法制度以及相关行权依据、程序机制，并完善公众参与行政备案监管的数据协助义务、政府回应规则。

关键词：行政备案监管；行政备案；数字政府；法律规制

［中图分类号］ D922.1 ［文章编号］ 1673-0186（2025）003-0105-014

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2025.003.007

作者简介：林轲亮，广西大学法学院副教授，硕士生导师，法学博士，研究方向：司法制度、诉讼法学；李兴确，东南大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法学、司法制度。

行政备案是行政机关要求行政相对人提供必要信息以供存档备查的行为。为确保行政相对人提供信息的真实性，法律要求行政机关、公众作为主体，对行政相对人是否履行事前的备案申请义务、事中的备案信息更新义务、事后的备案注销申请义务进行监管。在数字政府背景下，行政机关构建内部数据互通的高效办事网络、对外面向社会公众的数据开放机制［1］，便捷行政机关与社会公众获取行政备案信息，提升监管效能。2022年11月，国务院发布《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》指出，大力推进行政备案网上可办、“一网通办”，并推广行政备案事项纳入省“互联网+监管”平台等具体做法，推动行政备案监管的数字化转型①。但是，现有实践表明，数字政府背景下的行政备案监管效果不佳。以ICP备案（互联网信息服务备案）为例，法院受理的大量案件显示，由于行政相对人未及时注销备案或者更新备案信息，不法分子得以利用不实的备案信息实施侵权行为，进而导致民事侵权主体难以确定①。司法实践中，法院裁判基本对行政备案的证明力作实质性审查，形成了备案信息仅可作为间接证据的采信模式，并多驳回权利人的诉讼请求②，导致真正的侵权主体规避责任承担。是故，行政备案监管效果不佳形成的过期公示信息成为诉讼空转、侵权主体逃避责任承担的动因，并衍生出全新的数字时代治理难题［2］，亟待完善相关法律制度。

目前，学界的相关研究已经关注到数字政府背景下行政备案监管的法治化问题，但多为附带性研究，相关研究内容可从两个方面概括：第一，行政机关实施的行政备案监管视角。在数字政府背景下，行政机关可应用数字监管技术，带动行政备案监管职责的履行。例如，借助信息共享、大数据、“互联网+”等技术，实现行政备案的非现场检查［3］；构建信息共享机制，充分利用其他部门的检查结果来提升备案监管的精准性［4］。同时，行政机关还可通过监管理念的贯彻，促动数字监管技术的应用。如贯彻主动监管与预防监管的理念，创新性地应用大数据等多元监管手段，加大行政备案监管机关的监管频率和力度［5］。第二，公众参与的行政备案监管视角。既要贯彻公众参与原则，通过行政机关主动公开、备案申请人自行公开等信息公示方式，调动更多社会力量参与备案监管［6］；也要考虑行为激励因素，构建悬赏举报机制［7］，推动具备信息优势的潜在个体披露行政备案相对人的违法行为。相关研究虽然都涉及了行政备案监管的法治路径，但基本停留在零散化的对策研究。即便部分成果提及相关监管方式的数字化转型，也缺乏整体性考察，未能剖析相关举措的法治化问题。因此，现有研究成果缺乏对数字政府建设中行政备案监管的系统构建，未能认识到数字化语境中行政备案制度是行政机关实施及公众参与两大监管方式的革新，最终导致当前行政备案监管的诸多创新性举措缺乏全面化、精细化的法治保障，使得行政备案监管容易沦为行政机关的“独角戏”。基于此，本文将系统考察数字政府背景下行政备案监管的运行现状，并从理论与实践层面剖析现有法治问题，进而提出调适方案。

一、数字政府背景下行政备案监管的现状

行政备案监管是由行政机关、公众对行政相对人是否依法申请备案、更新备案信息、注销备案行为进行的监督管理，包括行政机关单独实施的监管活动、公众通过主动或被动的参与机制协助行政机关开展的监管活动。在数字政府建设中，行政备案监管的运行现状表现为面向行政机关、公众的双向革新。

（一）行政机关实施的行政备案监管转向数据化

行政备案监管与行政许可监管类似，在监管主体层面呈现“权力型”主体主导模式，由行政机关享有具备法定强制力的监管权力［8］。进入数字时代，相较于传统监管模式，行政机关实施的行政备案监管将监管重心转向事中事后阶段，更为注重具有及时性、预测性、反馈性的大数据工具应用［9］，具体表现为备案监管方面的数据共享、大数据预警、数据量化评估。

第一，通过多部门之间的数据共享，加强行政备案监管机关获取信息的能力。信息作为行政备案监管的核心要素，有助于行政机关及时发现行政相对人实施的违法行为［10］，采取措施应对备案信息错误带来的不利后果。在数字时代，政务数据成为监管信息的重要载体。随着政务领域数字化改革的推进，行政机关在履职过程中产生了与行政备案监管相关的海量数据。行政机关通过部门之间的数据共享，可以获取不同行业领域的政府信息，检查行政相对人在备案后是否及时更新备案信息、注销备案。行政机关开展的备案监管数据共享，一般通过政务平台的建设实现。例如，《河北省行政备案管理办法》第十八条规定：“行政备案实施部门应加强行政备案业务办理系统与一体化政务服务平台对接融合，充分运用数字化、信息化、智能化手段，加强备案信息共享、数据互通、平台互联。”①为行政机关实施备案监管提供更多信息。又如，重庆市“渝快办”合川子站设置了行政备案服务专区，将行政备案系统融入当地政务平台，加强行政备案机关获取监管信息的便利性。此外，部分行政机关在开展行政备案监管活动的过程中，主动与其他部门建立数据共享机制。例如，为加强备案主体信息在各管理部门之间的互联互通，上海市通信管理局通过与公安机关、市场监管部门建立数据共享机制，加强备案监管数据的获取能力［11］。

第二，运用大数据预警机制，形塑行政备案预防性监管。备案不能代替监管，而是更为强调事中事后监管，因此行政机关应积极发挥大数据的作用，探索主动识别风险的预防性监管［12］。行政备案的预防性监管，旨在将监管节点从违法行为发生后前移至违法行为发生前。这一监管模式的实现，需要行政机关具备发现行政相对人实施备案违法行为动机的能力。而海量政务数据的储备为行政机关实现预防性监管创造了条件。具言之，行政机关可基于行政相对人实施备案行为以及其他市场行为产生的原始数据，利用预测挖掘技术进行大数据分析［13］，形成足以推测行政相对人违法风险的结构化数据。在结构化数据的支撑下，行政机关可以在行政备案相对人实施违法行为之前采取提示措施，督促其履行备案信息更新、备案注销等义务。例如，为治理备案域名的倒卖现象，江苏省通信管理局运用大数据筛查技术对域名备案进行分级分类监管，完善备案到期前的提醒等措施［14］。

第三，开展数据量化评估，推动行政备案监管模式改良。行政备案监管质量的量化评估，通过数字化的指标得分，体现行政机关实施行政备案监管的成效，有助于揭示该制度实施存在的深层次问题［15］。政务平台存储的海量数据以及大数据技术的应用为精细化的行政备案监管质量评估提供基础。具言之，数字政府背景下，行政备案监管机关可以克服传统小数据质量量化评估不能保证数据的完整性、真实性和客观性的缺陷，运用大数据技术吸纳全样本数据、搭建分析算法［16］，提供更为客观的行政备案监管质量量化评估结果。行政机关可根据分项指标得分等评估结果，优化对行政备案的监管措施。此外，行政机关可以基于评估需求，并结合行政备案监管的特点，对行政备案的申请、备案信息的更新、备案的注销等不同的监管节点，分别建立指标进行质量评估，加强评估结果应用的针对性。

（二）公众参与的行政备案监管走向实质化

公众参与行政备案监管，可以补足行政机关搜集信息不够全面的劣势，并减轻行政机关的监管负担［17］。这一机制主要表现为公众作为信息的提供者，为行政机关开展行政备案监管提供线索。现有的制度设计中，公众作为行政备案监管的非权力主体，主要通过行政机关吸纳参与、公众主动参与两大方式参与监管。

一方面，行政机关通过要求履行数据协助义务的方式，吸纳公众参与行政备案监管。当前，互联网企业作为公众参与行政备案监管机制的主体之一，承担数据协助义务。数据协助义务指代行政机关在履行行政备案监管职责过程中，相关主体需要按照要求“提供数据支持和协助的义务”［18］。互联网企业通过履行数据协助义务的方式参与行政备案监管，缘于其掌握的数据更为微观、来自市场交易与日常交往，行政机关难以直接获取［19］。并且，互联网企业掌握的一手海量数据远远多于行政机关，而行政机关通过自行访问网站的形式无法获取充足有效的数据［20］。因此，行政机关开展行政备案监管活动时，为确保其掌握信息的全面性与及时性，一般通过要求企业以报送相关数据的方式参与监管。例如，在ICP备案监管领域，《互联网域名管理办法》第四十五条规定：“域名根服务器运行机构、域名注册管理机构、域名注册服务机构应当按照电信管理机构的要求，定期报送业务开展情况、安全运行情况、网络与信息安全责任落实情况、投诉和争议处理情况等信息。”①进而为域名根服务器运行机构等互联网企业，设置了面向行政机关提供与域名备案监管有关数据的义务。在实践中，行政机关依据这一规范，要求互联网企业向其提供与ICP备案监管相关的数据。譬如，2024年3月，广东省通信管理局发布《关于开展2024年广东省电信和互联网行业网络数据安全和应用合规行政检查的通知》，要求域名从业机构等互联网企业，以提供ICP备案信息等数据的方式，配合行政机关开展的ICP备案监督检查②。

另一方面，数字技术驱动公众主动参与行政备案监管。在义务履行式的被动参与机制外，公众可以主动参与行政备案监管。公众实质性参与的核心在于行政机关听取意见，使得公众被听取意见的权利得到保证［21］。数字政府背景下，公众参与行政备案监管的实质性得益于信息公开、流程优化两大层面的助推。第一，行政机关打造政务平台，向社会公示行政备案信息。行政备案信息公开可以满足公众的知情权［22］，是实现公众参与行政备案监管的必要前提。在中央层面，部分中央直属机关在其打造的政务平台中，设置了行政备案信息的查询功能。例如，公众可以通过工信部打造的ICP备案系统查询域名备案信息，进而监督行政相对人是否依法履行事前阶段的备案申请、事中事后阶段的信息更新、备案注销义务。在地方层面，部分地方还将行政备案信息的公开纳入现有规范，推动行政机关通过政务平台进一步加大信息公开力度。譬如，《江西省行政备案管理办法》第二十条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，以及其他依法不予公开的行政备案事项外，行政备案结果应当向社会公开。”①第二，数字渠道简化公众参与流程。数字化的表达渠道为公众参与创造了有利条件，助推行政机关与公众在监管信息层面的互动［23］，有助于将公众的意志吸收到行政意志中。公众可以通过在电子政务平台、政务App等端口发起举报或留言的方式，向行政机关提供监管信息，既避免了通过线下方式参与产生的成本，又能倒逼行政机关开展备案执法活动。例如，2023年，广东省互联网违法和不良信息举报中心搭建线上举报平台及App，并根据网民的举报，查处了多起域名过期后未及时注销ICP备案的案件［24］。

二、行政机关实施行政备案监管的法治困境

基于监管方式视角的运行现状，行政备案监管的价值追求得以明晰，即数字政府建设进程中，行政机关着重于挖掘政务数据潜能，运用数字技术提升其实施行政备案监管的效能。然而，这一监管过程带有对效率的追求，在“成本—效益”分析框架的指导下，倾向于突破成本端法律规则的限制。概观现有规范内容，行政机关实施的行政备案监管存在对行政组织法架构、行政相对人个人信息权利的冲击。

（一）备案监管数据的共享应用面临组织法阻碍