以工代赈40年：演进历程、政策逻辑与未来展望

[中图分类号］D601 [文献标识码]A

[文章编号]1673-0186（2025）004-0071-019

[DOI编码]10.19631/j.cnki.css.2025.004.005

以工代赈是指政府通过投资基础设施建设，动员受赈济者参与工程建设，并通过劳动报酬代替直接赈济的一种扶持政策。随着社会经济发展和政策环境的变化，我国的以工代赈政策体系和管理体制经历了多次扩展和调整，其内涵和外延不断丰富与深化。自1984年正式启动以来，以工代赈政策历经三个发展阶段：保障基本温饱时期（1984—2000年）、扶贫开发推进期（2001一2020 年）及综合帮扶转型期（2021年至今）。当前，我国的以工代赈不再是应对灾荒或经济危机的被动措施，它已转变为一项注重解决短期就业问题、提升困难群体劳动技能并改善收入分配结构的长期性、机制化政策，这一政策的主要目标是实现全体人民共同富裕。作为实施就业优先战略、完善收入分配制度及巩固脱贫攻坚成果的关键举措，以工代赈也成为国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。其背后蕴含着我国社会治理体制的独特优势，为构建中国特色低收入群体帮扶体系提供了强有力的支持。然而，现有研究对以工代赈政策的深人探讨尚显不足，作者简介：王晟昱，南京大学政府管理学院博士研究生，研究方向：贫困治理；赵一航（通信作者），上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员，管理学博士，研究方向：区域协调发展；何兰萍，天津大学管理与经济学部公共管理学院教授，研究方向：社会治理。

尤其缺乏从长周期与系统化的视角，全面审视其演进历程及政策逻辑的研究。因此，系统梳理改革开放以来我国以工代赈减贫的发展轨迹，并提炼其背后的政策逻辑，对于丰富中国特色贫困治理理论、优化政府帮扶政策，具有重要的理论价值与现实意义。

一、以工代赈的研究回顾与分析框架

以工代赈既有研究多聚焦其扶贫功能与单一政策效果，形成了就业促进、社会激活、可持续发展和国家治理四重分析视角，揭示了其在中国式现代化建设中的多维价值。本研究基于诺斯制度变迁理论，构建分析框架，通过解析政策更替、层叠、偏离、转换的动态过程，揭示其适应贫困治理范式迭代的内在逻辑。

（一）以工代赈的研究回顾

关于以工代赈与减贫的研究，从研究对象上来看，主要分为中国的以工代赈和国外农村公共工程就业的研究。研究内容方面，涉及以工代赈的政策分析以及在扶贫、就业和公共服务等方面的功能讨论及其项自绩效、管理模式等。研究视角上，已有研究大致可分为就业促进视角、社会激活视角、可持续发展视角和国家治理视角。

一是就业促进视角。以工代赈作为就业支持政策，始终贯穿于我国救济式扶贫、开发式扶贫、精准扶贫阶段[1]。因其是专为贫困地区特别是贫困人口而设计的工程，工程内容往往是修建公路或饮水工程，因此可通过就地取材并采用劳动密集型技术组织施工、大量利用当地剩余劳动力，充分带动就业[2]。这样既解决了当期贫困人口就业和增收问题，也提升了其外出务工和继续从事二三产业劳动的机会和能力[3]。

二是社会激活视角。对于个人而言，以工代赈可使贫困劳动力通过工程修造学习和掌握以往没有机会接触的技能、技艺，从而增强他们未来的劳动与生存能力[4]。对于贫困地区而言，以工代赈在提供食品保障、完善区域基础设施和公共服务供给、吸纳农业剩余劳动力资源、为务农贫困者增加就业收入等方面具有综合性的扶贫功效和脱贫价值。但面对贫困地区的一些落后传统和贫困农民自身的生活习惯，贫困者对于已有的单纯用劳动换取短期报酬的以工代赈政策的积极性依然有限[5]。同时，也有研究发现，以工代赈瞄准的是贫困地区而非贫困微观个体，其首要目的是为当地经济增长创造条件，加之贫困者一般劳动水平较低或不具备劳动能力，因此以工代赈难以首先激活最贫困的人口，影响到赈济效果[6]。

三是可持续发展视角。以工代赈不仅可以提高扶贫资源可持续利用效率，而且有利于保障脱贫人口持续增收。一方面，传统的“包办式""保姆式"的直接现金救助式的扶贫模式，很容易导致贫困群众将个人的贫困问题社会化和国家化，导致扶贫效率低下[7]，而包括以工代赈在内的主动地、参与式的扶贫模式，更有利于提高扶贫资源的利用效率[8]。另一方面，贫困人口只有长期就业获得收益，才能获得稳定的能够维持生存收入，而以工代赈将人力资本投资作为重点，可形成贫困地区脱贫致富的长效机制，是帮助贫困地区农民脱贫的治本之举[9]。

四是国家治理视角。以工代赈政策功能的实现有赖于强大的国家治理能力。党的强大的组织动员能力、自上而下的贫困治理机构，配合联动贫困治理制度和“三位一体"大扶贫格局，保证了包括以工代赈在内的专项扶贫措施的进行[10]。进人相对贫困治理时期，以工代赈要实现成功转型首先要坚持党的领导和动员社会力量广泛参与。实践证明，党的统一领导，才能实现贫困治理全国一盘棋，才能最大限度提升贫困治理的效果[]。对于乡村而言，以工代赈等在内的新型分配形式还可以扩大村民在集体经济建设中的参与度，进而促进百姓对集体事务的支持与配合，提高基层治理能力与水平[12]。

现有当代中国以工代赈的研究，基本将其纳入宏观脱贫框架或对单案例的静态讨论，尚缺少对其历史发展脉络的系统梳理。特别是党的十八大以来，我国以工代赈的内涵和外延持续拓展，有着不同于古今中外相似政策的内在逻辑。因此，本研究拟系统分析和梳理总结1984 年以来以工代赈的演进历程和政策实施效果，以期为拓展政府帮扶性公共政策的研究视野、完善推进共同富裕的政策体系提供参考。

（二）分析框架

本研究拟从渐进性制度变迁视角考察以工代赈40年来的演进历程，并尝试提炼其实践逻辑。根据诺斯的制度变迁理论，制度分为两种，一种是正式制度即成文的制度，如法令、命令、章程、合同等;另一种是非正式制度，如习俗、传统、规范、惯例等[13]。而制度变迁则可以看作是一项制度从无到有、不断更新完善的动态过程。其中，渐进式制度变迁的基本理念和逻辑被学界认为是一种适用于分析中国历史和现实的制度变迁类型[14]。渐进式制度变迁理论主要关注社会稳定期的制度变迁问题[15]。该理论认为，制度变迁包括形式上的变迁、结果上的变迁以及形式结果两方面的变迁。马汉尼和西伦在《解释制度变迁》一书中由此将制度变迁分为四种类型：更替、层叠、偏离和转换[16]（表1）。以工代赈政策自1984年底正式实施以来，一直是“政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策”，因此政策和实践的演进属于渐进式转换。

综合已有研究和我国以工代赈的实践，本研究将按照以下思路展开（图1）。首先，以工代赈的演进和变迁的核心要素包括：制度环境，即国家贫困治理方针、政策、法规对以工代赈提出的工作目标;制度安排，即以工代赈的政策体系;初级行动团体，是指可以发起制度变迁、提供制度权威和合法化的单位，即国家级主管部门;次级行动团体，主要是具体执行和监管的各级机构。本研究将以工代赈的行动团体和制度安排统称为工作机制。在我国，工作机制一般指为达成某一工作目标而设计制定的一种综合的、系统的、相互作用的工作方式；对于以工代赈而言，工作机制包括了国家和地方各级部门制定的法规、下达的通知、编制的规划计划等政策文件，以及在其指导下开展以工代赈工作的各级行政主体及其之间的互动关系。在以工代赈的演进过程中，制度环境的变化会影响制度供给和制度需求的平衡，为制度变化提供机遇[17]。因此，制度的演进是制度供给和制度需求共同作用的结果。以工代赈的制度供给，主要有赈济内容即赈济范围和工程建设、赈济形式；制度需求主要是一段时期的赈济成效，通过对赈济成效的考察和评估，有利于发现该阶段内以工代赈可继续延续的有益经验，同时对标制度环境的新变化，对制度的改进、转换提出新的要求。其次，已有研究证实，以工代赈政策对于国家治理、区域可持续发展、促进劳动力就业均有显著影响。因此，本研究根据不同时期以工代赈制度环境约束下制度供给的变迁情况进行阶段划分，在对以工代赈演进历程进行划分并对其工作机制、赈济内容、赈济形式分析的基础上，分别从宏观、中观、微观的角度提炼其演进的逻辑。最后，结合当前我国扎实推进共同富裕和乡村振兴建设的实际环境和政策要求，就未来一段时间以工代赈工作改革的方向提出政策建议。

二、以工代赈的实践演进

以工代赈起源于古代的生产救灾方式，新中国成立初期将其定位于扶贫开发重要举措。自1984 年以来，以工代赈经历了从保障温饱到综合帮扶的演化进程。以2000年基本解决农村贫困人口温饱问题和2020年全面消除绝对贫困为标志，本研究将我国的以工代赈划分为三个时期，分别是保障基本温饱时期（1984—2000年）、扶贫开发推进时期（2001—2020年）以及综合帮扶转型时期（2021至今）。

（一）1984—2000年：保障基本温饱时期

新中国成立初期，为了解决历史遗留下来的城市失业问题和应对当时的自然灾害，我国以工代赈的定位是失业救济和灾后重建的手段。毛泽东同志曾指示要“搞点以工代赈和必要的救济”[18]。1949 年周恩来同志签发的《政务院关于生产救灾的指示》中提出，在有水利交通等工程的地方，应当注意组织受灾群众工作，以工代赈[19]。1950年，董必武同志所作的《关于深入开展生产自救工作的报告》首次将中央人民政府的救灾工作方针表述为“生产自救、节约渡荒、群众互助、以工代赈，并辅之以必要的救济”[20]。此后至1984年国家实施开发式扶贫前，以工代赈一直是计划经济体制下进行灾害救济以及提升灾害频发地区应对自然灾害能力的政策工具。

20世纪80年代起，伴随国家经济增长方式的变化，改革的边际效益开始下降，农村经济增长和农民生活状况改善陷入缓慢进展阶段，尤其是一些落后地区贫困问题非常突出。1984年，国务院决定动用部分国家库存物资，采用以工代赈的方式帮助贫困地区修建公路和水利工程[21]。1986年，国务院成立贫困地区经济开发领导小组，开启了瞄准区域发展的制度化、组织化的地区开发式扶贫，明确了扶贫要用“造血"替代“输血”，对贫困地区进行开发性生产建设，在发展中逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力。我国的减贫战略由此发生转变，扶贫思路由单纯的补贴贫困地区财政、直接救济贫困人口转向对贫困地区给予一定的生产要素投入。根据赈济的方式，本研究将保障基本温饱时期的以工代赈分为实物救济阶段（1984—1995年）和专项资金救济阶段（1996—2000 年）。

1.实物救济阶段（1984—1995年）

1983 年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》提出“有效地利用国家财政扶持，，开展多种经营，以工代赈，改变单纯救济作法”[22]，以解决边远山区和少数民族地区的贫困问题。在这一背景下，1984年，国家计划委员会发布《关于动用库存粮、棉、布帮助贫困地区修建道路和水利工程的意见》，提出国家调拨物资以以工代赈方式作为民工工资补助[23]。国家通过安排实物实施以工代赈项目，招募受赈济者参加工程建设，以此部分取代直接赈济的功能，扶持农村贫困地区投资建设一批中小型基础设施工程，开启了我国正式实施以工代赈减贫的历史序幕。1984年底至1995年间，我国共开展了七次规模较大的实物形式的以工代赈（表2），时间范围覆盖到20世纪末，实际下拨了合计价值298亿元的粮食、食油、棉花、布匹和中低档工业品。这一阶段的以工代赈有三个特点：

其一，建立“条块结合、以块为主、分级负责"的工作机制。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组提出了对贫困地区进行开发性生产建设的指示。以工代赈由原国家计委牵头制定计划，财政部、中国人民银行等十多个部门共同参与，国务院批复计划后，国家按年度下达项目计划，各地按照基本建设程序科学管理以工代赈资金项目。对于农田基本设施等小型项目，国家划出规模和建设地点，由各省具体安排;对于金额在区域级骨干项目，由国家直接管理；对于机动数量的项目，由地方下达后报国家计委备案。为统筹推进这项工作，这一时期，大多数省、地市、县都成立了由本级政府主要负责同志参加的以工代赈领导小组，主抓以工代赈工作。