公共产品视阈下的中国—拉美全球贸易治理合作

摘 要：在当前国际格局发生重大变动、全球贸易治理规则遭到破坏的背景下，中国同拉丁美洲和加勒比地区国家在全球贸易治理中的合作体现出南南合作的韧性以及发展中国家团结一致参与公共产品供给的贸易治理观。中国和拉美国家在双边贸易规模不断扩大的现实支撑下，积极开展自由贸易谈判，充分利用服务贸易、产能合作、数字贸易等新模式维持合作基础，共同推进互利共赢的多边议程。面对新一轮的保护主义和经济民族主义压力，中国和拉美国家应摒弃带倾向性的多边合作，强化发展中国家身份认同，维护多边规则，促进自由贸易制度这一公共产品的有效供给。

关键词：全球经济治理;“一带一路”倡议;公共产品;WTO改革;全球南方

基金项目：国家社会科学基金项目“区域性公共产品视阈下中拉在‘一带一路’框架内的金融合作研究”（19CGJ027）。

[中图分类号] F742 [文章编号] 1673-0186（2024）003-0070-012

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2024.003.006

百年未有之大变局，全球经济秩序大调整。美国前总统特朗普“退大群、建小群”使美国从世界上最大的公共产品供给方成为国际秩序的破坏者，美国拒绝再提供全球公共产品加剧了全球“治理赤字”。在全球贸易治理领域，作为国际公共产品之一的自由贸易制度随着世界贸易组织（WTO）改革的停滞不前而陷入困境。世界多边贸易体制以WTO为载体，确立了非歧视、开放、透明、公平的原则，管理贸易协定、为发展中国家提供技术援助和培训、处理贸易摩擦纠纷等功能，更是赋予其国际公共产品的特点[1]。然而，WTO改革却面临上诉机构危机、发展中国家认定与特殊及差别待遇争议、透明度规则不明、国有企业竞争政策认定不一等问题，其根源在于作为霸权国的美国不愿再提供公共产品，转而成为“搅局者”，国际贸易秩序被破坏。

2003年，拉丁美洲和加勒比（以下称“拉美”）地区国家在中国强劲需求的带动下开启“黄金增长”，中拉贸易也进入快速发展期，中国已成为拉美多国第一大贸易伙伴。新冠疫情后，得益于双方经济的强互补性，中拉贸易总额连创新高，2022年达到4 832亿美元，距离2015年中国提出的构建中拉“1+3+6”合作新框架中力争十年内双边贸易额突破5 000亿美元仅一步之遥。作为发展中经济体集团中的代表性大国和代表性区域，中国和拉美国家贸易规模的动态变化为双方全球贸易治理合作提供了坚实的基础，为全球南方国家联合打造真正的多边主义开创了新的机遇窗口。

一、相关研究进展与评述

去全球化、保护主义、民粹主义等思潮的兴起使全球治理的难度加大。新冠疫情深刻影响了全球供应链，全球经贸规则面临重塑。服务贸易规模扩大以及数字经济、技术转让等新贸易模式兴起后，发展中国家和新兴经济体有被边缘化的风险。新形势下，如何争取对自己有利的规则成为包括中国和拉美国家在内的广大发展中国家亟待解决的重要议题，也成为学术研究的前沿。本文涉及的相关研究包括两个方面。

（一）全球治理与公共产品的区域转向

全球治理中的合作以国家间“求同存异”为基础。各国发展基础不同、诉求差异导致全球性的合作平台难以发挥效力，治理从全球向区域演化[2]。特别是随着国家权力的流散和“空心化”使国际关系变量在区域范围内重新整合，区域治理日益成为国际关系中稳定区域合作机制的常态存在[3]。当前以区域为单位的全球治理新架构已经与早期以民族国家为单位的全球治理体系实现了共存[4]。同全球治理多层级、多领域和多行为体的多样性相比，区域治理可以成为一种补充性层级而存在[5]。基于全球治理的区域转向，区域合作机制给予发展中国家更多的筹码有助于其在相关领域同发达国家展开谈判[6]45-46。全球治理的区域转向引发了对国际公共产品区域转向的研究。非竞争性和非排他性特征的公共产品这一概念由曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）从经济学融合到国际关系领域当中[7]。进入全球化时代后，学者们集中对全球公共产品的理论边界、供给机制和成本收益分摊等内容进行了充分的研究[8]。理论上，全球经济治理就是提供一种全球公共产品[9]。随着全球经济治理赤字不断扩大，多边体系提供全球公共产品的能力日益衰减，新冠疫情更是放大了当前多边体系的深层次缺陷[10]。在推进全球公共产品和保护全球多边主义的进程中，世界各国应承担共同但有区别的责任，全球规则可在确保各国自主发展方面存在政策空间[6]1-2。因此，在全球公共产品供给严重不足的情况下，有关国家为地区稳定和繁荣而联合起来共同提供区域性公共产品成为当前国际经济关系发展的特点之一[11]。

（二）公共产品视角下的全球贸易治理

全球贸易治理是全球治理的核心组成要素之一，学术界给予了大量关注。在公共产品视角下，目前的研究集中在贸易治理规则的供给和维护、享受国际公平贸易的成本与收益、多边贸易体制的演进等方面。例如，沈铭辉以中国加入WTO为例，刻画了中国从多边规则接受者到全球贸易公共品提供者的身份转变[12];肖光恩和冉小东基于全球公共产品的视角分析了全球数字贸易治理的赤字并提出了中国的应对方略[13];张帆则在全球公共产品的视角下解释了多哈回合的困境并展望了WTO的未来[14]。

国内外学术界对全球贸易治理的理论研究和区域转向实践探索仍处在深化当中，并且随着新贸易形态的诞生和分化、新贸易集团的产生和建立而不断丰富，这对于推动全球贸易合作、完善全球贸易治理体系有着重要的理论和实践意义。以往的研究聚焦于发达国家主导的全球性或区域性贸易集团，但由于发达国家不断“私物化”全球贸易规则，广大发展中国家已经开始积极探索摆脱发达国家而建立区域性贸易集团的尝试，发展中国家联合起来的实践为理论研究提供了生动的案例。当前，美国等发达经济体主导的新一轮国际贸易规则重构进程体现出的高标准和全覆盖等特点对域外国家产生强排他性，违背了国际公共产品非排他性的特征，这为包括中国与拉美国家在内的广大发展中国家对外贸易和产业结构升级带去挑战的同时，也为这些国家在南南合作框架下进一步联合创造了条件。显然，学术界对这一新现象的研究尚不深入。尤其在俄乌冲突进一步加剧世界的阵营化趋势后，如何在不利的国际环境中突出重围是所有发展中国家亟待解决的问题。

二、公共产品缺位：中拉全球贸易治理合作动因

贸易领域的国际机制是一种公共产品[15]。多边贸易体制是经济全球化的产物，也是经济全球化的制度性基础。世界各国均不同程度地享受了经济全球化、特别是自由贸易的红利，利用较为公平的国际贸易规则实现了经济增长。但近年来，逆全球化和大国单边主义浪潮来势汹涌，全球多边贸易体制亦受影响，全球贸易治理结构和规则正发生深刻变化。这种变化主要表现为霸权国不愿承担治理成本而造成多边贸易体制作为公共产品的制度权威下降。

（一）全球贸易治理规则演进及现状

全球贸易治理机制源自第二次世界大战结束后的一系列制度设计。作为布雷顿森林体系三大支柱之一的《关税与贸易总协定》（GATT）构建了全球贸易治理的规则体系，其在长达半个世纪的运作过程中稳居全球贸易治理的中心地位。1995年WTO成立后取代GATT成为全球贸易治理的主平台，各种区域性贸易制度安排则成为国际贸易治理机制的补充。自1995年成立以来，WTO在推动全球贸易投资自由化及促进全球经济发展方面发挥了重要作用。然而，自2001年WTO多哈回合谈判启动后，由于各方在农业等核心议题上立场分歧较大且竞争激烈，多边贸易谈判步履维艰，多哈回合谈判虽先后达成《贸易便利化协定》和《信息技术产品协议》，但其整体谈判至今仍未完成。WTO陷入困境后，原有国际贸易规则被打破，适应当前阶段的新规则尚未成形，全球经济的“治理空白”成为目前全球贸易治理的最大挑战。

WTO存在制度性缺陷，全球多边贸易治理体系陷入低谷。WTO实行“一人一票”原则，以投票多数通过完成决策，议事方式为“协商一致”，表决机制更加民主。这在理论上提高了占该组织成员总数三分之二以上的发展中国家的影响力，但这又是极为困难的表决方式，存在低效率风险，会导致谈判的时间表不断被延迟，甚至使许多努力无疾而终。在美国、欧盟、日本及加拿大组成的“四方集团”主导多边贸易治理决策权的时期，WTO决策机制的低效问题并不显著，但随着主要决策群体和博弈格局的变化，以及谈判议题的日趋复杂化，协商一致原则的效率越来越低，多哈回合谈判久拖不决即是例证。此外，美国持续搅局导致WTO争端解决机制陷入危机，WTO被边缘化态势越发明显，全球贸易治理不确定性显著上升。

近年来，生产国际化以及全球价值链向纵深发展使世界各国经济的相互依赖性和竞争性同步提升，全球贸易治理格局发生深刻变化。2008年全球金融危机后，国际贸易受阻日趋明显。2012—2014年，全球贸易年均增速仅为1.18%，2015年则为-13.23%，打破了过去几十年来贸易增长持续高于GDP增长的发展格局。2017年特朗普执政后，各种形式的贸易保护主义层出不穷，新一轮国际贸易规则加紧重构，贸易合作从全球化转向区域化。一方面，美国、欧盟、日本等发达经济体和经济集团通过双边或多边谈判等形式，增强各自在全球贸易治理中的影响力：美国、墨西哥和加拿大于2018年10月宣布达成新版《美墨加协定》（USMCA）;日本在美国退出TPP协议后推动剩余11国于2018年3月在智利首都圣地亚哥签署《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）;日本同欧盟于2018年7月签署《欧日经济伙伴关系协定》（EPA），建立起一个覆盖6亿人口、经济总量占全球三分之一的自贸区。另一方面，发达经济体率先行动后，新兴经济体和发展中国家也开始积极行动，在新一轮国际经贸规则重构过程中“有所作为”。2019年6月，经济总量之和约占全球四分之一的两大区域组织——欧盟与南方共同市场宣布达成自由贸易协定，在“开放、公平、可持续”的基础上，双方在自贸协定的传统关税减让内容之外还就政府采购、贸易便利化、卫生检验检疫以及知识产权等多领域达成共识。2019年7月，非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）在非洲联盟特别峰会期间正式成立，并于2021年1月1日正式启动。2020年11月，由东盟于2012年发起的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式签署。2022年1月1日，作为当前世界上人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区，RCEP正式起航。俄乌冲突爆发后，全球价值链重构的方向趋向于短链化和地区化，此前由低成本和高收益驱动的全球自由贸易将被供应链安全导向和价值观贸易所取代，美国和欧洲向全球提供贸易治理公共产品的时代一去不复返。

（二）国际贸易规则重构特点

当前全球贸易的多边治理已站在高度不确定的十字路口，多边主义、单边主义和地区主义并行成为国际贸易治理新常态。尽管WTO作用明显弱化，但以规则为基础的多边贸易体制在推动贸易自由化进程中的主导地位并未发生改变。新一轮国际贸易规则重构主要呈现以下三个特点。

首先，多边贸易体制停滞、区域合作进程加快，平行体系呼之欲出。多边贸易体制和区域贸易合作如同经济全球化的两个轮子，并不矛盾。多边贸易体制需要改革一致同意的议事规则，破解多边合作难题;区域贸易合作则要在守成大国和新兴大国的合纵连横中找到利益交汇点[16]。自2001年启动的多哈回合谈判深陷“僵持期”，结束遥遥无期，作为公共产品的多边贸易体制遭受重创。随着USMCA、AfCFTA及RCEP等区域贸易协定的签署，WTO所代表的多边贸易体制事实上被“架空”。自特朗普担任总统后，美国为降低全球化对其的不利影响，重拾贸易保护主义，拒绝再提供全球贸易治理领域的公共产品;拜登上台后致力于提升关键产业链的安全，在全球打造平行的产业链、技术圈和贸易区，在关键领域排挤中国、俄罗斯等“异质”国家，俄乌冲突使这一趋势更为明朗[17]。

其次，多边贸易合作仍未失势，小多边与区域合作齐头并进。WTO对全球贸易自由化的推动作用虽明显下降，但小多边方兴未艾，代表着区域间贸易公共产品供给的新模式。美国退出TPP后，日本推动其余11国在智利签署CPTPP，继续加强自由贸易合作;欧盟先后与日本、南共市达成自由贸易协定。这表明多边贸易合作仍是国际社会主流，开放的自由贸易仍是大势所趋。在此形势下，以双边贸易协定为基础的区域一体化也呈现出一定的活力，在促进区域贸易自由化和深化双边经济全方位合作中分量明显加大。不过，区域一体化虽然在一定程度上能弥补多边贸易体系的不足，但同时存在削弱多边合作效果的负面效应，保持区域一体化及多边合作协调、互促态势是关键。