网络内容治理的主体结构理论研究

编者按：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。党的二十大报告把“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年我国发展的主要目标任务之一。新时代新征程上，必须进一步全面深化改革，坚持和完善中国特色社会主义制度，深入推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地把我国制度优势转化为治理效能。

本期继续开设“国家治理现代化”专题，邀约华东政法大学高等教育与教育法制研究所丁福金博士团队、中共重庆市委党校经济管理教研部耿小烬博士、华东理工大学化工学院高艺霞博士团队，分别就“网络内容治理的主体结构理论”“新时代推动中国特色金融治理现代化”“社会治理共同体视阈下基层社会心态秩序失衡及其重塑”展开研讨，现刊出有关成果。

（策划：文丰安  易晓艳）

摘 要：网络内容治理包括国家及政府部门、互联网企业和行业组织、网民和社会组织等多元主体，各主体所扮演的治理角色、承担的治理责任、参与治理的途径各不相同。这些主体间以不同的位置关系组合在一起则形成了不同的治理结构，各种各样的治理主体结构可以抽象概括为以新加坡、韩国为典型的层级式结构，以美国、英国为代表的多中心结构，以及混合结构。三种结构形态并无绝对优劣之分，但各有适用的情形和领域。塑造符合我国网络内容治理实际需求的主体结构，关键是确定各治理主体的位置以及他们之间的功能性分权，其中最重要的是确定广义政府的位置。同时，在治理结构塑造的过程中，要针对不同的治理对象设置不同的结构，并建立起结构之间变换的制度性机制。

关键词：网络内容治理；治理结构；结构化；法治化

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色网络内容治理体系及监管模式研究”（18ZDA316）。

［中图分类号］ C93        ［文章编号］ 1673-0186（2024）004-0038-017

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2024.004.003

当今时代，网络空间成为人类活动的新空间，网络治理是一项系统工程，网络内容治理成为网络治理议题的重要组成部分。如何在网络内容治理领域建构一个科学且符合国家社会发展实际需求的治理体系是一个紧迫的课题，其中，最为核心的是治理主体的结构问题。即，针对网络不良内容的不同特性和场域要素，能否找到一种可分型处置的治理结构并将其纳入法治化轨道？本文试图在深度观察不同国家在网络内容治理领域的实践探索和经验总结的基础上给出一个回答。网络内容治理是针对网络不良内容的多主体协同行为，多个主体单元的位置与关系变换能够形成具有可通约性的基本治理结构。这些治理结构是否有高低优劣之分？有没有统一的普适性的结构代表着网络时代内容治理的方向？这需要分析每种治理结构，分析它们有无独特的行为逻辑和适用对象，分析他们具体运作过程中的治理主体选择、治理对象认定、治理依据建立。进而才能分析治理结构是否受一个国家的历史、经济、政治、社会发展的影响从而有国家民族特色，还是以问题为导向针对类似问题各国都具有可通约性的做法。在总结分析不同的结构之后，本文尝试从法治化的角度提出符合我国实际情况、适合不同问题领域的结构组织建议和法治建设建议，以推动我国网络内容治理的结构化和法治化。

一、网络内容治理的主体单元

网络内容治理是针对网络不良内容的多主体协同行为，这些主体包括国家及政府部门、互联网企业、互联网行业组织、网民和社会组织等，各主体所扮演的治理角色、承担的治理责任、参与治理的途径各不相同。

（一）国家及政府部门

在各种治理理论中，国家都是最本初、最重要的主体之一，必然扮演着重要的角色，承担着不可替代的职责。但是在网络内容治理领域，国家则是一个“归来者”的角色，在互联网发展的前期，狂热的自由主义者首先就将国家排除在管理者的范围之外。随着互联网信息技术的发展，网络社会已经越来越融入人类的生活，各种各样的网络自生问题和衍生问题已经泛滥于网络社会，并且侵入现实社会生活。在这种情况下，世界上各个国家都加大了对于互联网的管理，对于网络内容的管理也不例外，加强网络内容管理几乎变成了所有国家的普遍做法和全球的主流趋势。很多国家加强立法和政治机构建设，有的专门出台法律法规，有的扩大原来法律法规的适用范围，逐步把互联网纳入国家的整体治理进程之中。在自由主义最为盛行的美国，政府的介入已经非常深入。例如，2002年，美国政府通过了一项行政命令，由总统授权美国国家安全局对全体美国公民的国际电话和国际通信进行监听。欧盟早在2006年就通过了一项数据存留指令，“所有成员国通过电信公司留存其所辖范围之内的如通信双方姓名、通信时间、IP地址与用户名等记录，留存时长在6个月到2年不等”［1］ 。电信公司受政府数据留存部门监督，如果政府提出要求，必须立即把这些数据交给执法部门以协助处理严重犯罪问题。

作为网络内容治理主体的国家是一个广义的概念，包括了所有行使国家权力的机关，而且在不同的国家政治生态中，其内涵和外延还有所区别。在西方三权分立的国家，如美国，国家这个治理主体包括参众两院、法院、政府等，而政党作为选举工具则不包含在这个主体当中。在中国，作为治理主体的国家则包括执政党、立法机关、行政机关、司法机关、监督机关等。执政党是领导角色，不仅将自己的政策转变为国家法律，还在具体的决策、执行、监督体制中全方位参与。“从我国网络社会治理的现状看，人大和政府制定的网络相关法律、行政法规等是进行追责的主要依据，这也是当下网络社会‘自上而下’治理模式的直接体现。政府在网络社会治理上扮演着最主要和最关键的角色。”［2］

在广义政府这个主要的主体中，行政机关又是最重要的主体。行政机关内部有横向和纵向的具体架构。如新加坡政府设立国内安全部、资讯通信发展局、媒体发展局等机构负责网络的安全发展问题，其中媒体发展局是互联网主管机构，主要职责包括互联网的开发与规划，以及对互联网企业的管理。在我国，行政机关在党委的领导之下运作，治理网络内容的机关也在逐步完善变革之中，自接入国际互联网之后经过了三个阶段的发展历程，目前已经形成了以国家网信办为核心，兼有公安、新闻出版广电、文化等诸多部门配合的政府治理主体，即所谓的“1+N”主体模式。

（二）类型化的互联网企业

企业是市场经济的主体，也是推动技术变革和社会发展进步的重要引擎。全球范围内，网络治理都将企业纳为重要的主体。首先，企业的原生动力就是追求利润最大化。从这个角度理解，互联网企业主动进入治理领域，能够谋求市场的优势地位，从而取得更好的竞争优势。因为治理的重要内容就是制定规则，互联网企业参与制定某种网络服务或者商品交易的标准或规则，能够让他们理解治理之道，更好地谋取市场优势地位。其次，互联网企业不同于一般的市场主体，它本身具有独特的文化属性和精神生活属性，自我意识较强，必须主动承担社会责任，维护社会良性运转。按照提供的服务内容以及在整个网络运行中的地位，主要的互联网企业可以分为两大类，即互联网服务提供商（Internet Service Provider，以下简称ISP）和互联网内容服务商（Internet Content Provider，以下简称ICP）。由于目前的学术界并没有权威的分类，ISP和ICP在不同的学者研究甚至官方文件中，都有不同的外延。

ISP是最重要的互联网企业，主要提供接入服务、平台服务和应用服务，其在互联网时代中处于一个关键位置。有学者认为，ISP协助网络安全管理是网络社会治理的关键［3］。

首先，ISP提供的平台是网络信息内容传播的中枢，它实现了网络信息内容的搜集、储存、分布和发布等工作的一体化服务，是各种网络内容生产者和使用者的中转站；其次，ISP拥有强大的网络技术能力，这能够有效应对网络社会带来的复杂变化，同时这种技术的运用必须受到规制，以防止“技术利维坦”的出现；再次，网络信息内容的传播具有无限放大的效应，几何级增加的受众使得有害信息的破坏力也呈几何级递增，ISP具有其独特的技术优势，比如可以断开连接、屏蔽相关内容、删除违法信息等，这可以有效达到网络内容治理的目的［4］。

向广大用户综合提供互联网内容业务的互联网企业ICP也正逐步承担治理角色。随着互联网技术的发展，ICP的构成类型越来越多样化，成了为广大公众生产、传播网络内容的重要主体。一般而言，ICP以采集、生产、传播网络内容为主，其角色主要应该是网络内容治理的对象，而不是治理的主体。但随着互联网社会的深度发展，ICP越来越多地承担了信息中转站的角色，特别是自媒体时代，ICP自己生产的网络内容的比例越来越低，反而是利用ICP传播网络信息的网络用户比例大幅度提升，这意味着ICP应该承担越来越多的治理主体的角色。

（三）互联网行业组织

行业组织是一种介于政府与企业之间，对其成员进行服务、协调、监督的社会组织，是一种致力于实现行业自律、完善行业治理的组织形式。行业组织被形象地比喻为社会交融的“融合剂”，社会矛盾的“稀释剂”，社会冲突的“缓冲剂”，政府的“减肥剂”和市场的“增效剂”［5］。行业组织在一个行业中处于特殊地位，常常能够扮演重要的“民间”监管者角色。美国的行业协会普遍有制定行业标准、协调行业关系、交流行业信息以及进行行业培训和再教育等基本职能。日本的行业协会包括协调、垄断、扶助、协助等四种职能。在我国行政分权和行政主体多元化的背景下，行业协会也逐渐成为重要的管理治理权承接主体。在特定领域，行业协会相较于政府管理而言更具专业性、直接性和有效性，它能够充分调动公民和社会组织的积极性，从而降低政府管理社会的制度成本和经济成本。

网络治理是一种系统安排，在集群的网络治理中行业协会是作为治理主体的身份出现的［6］。经过社会治理几十年的发展历程，互联网行业组织在网络治理中承担着越来越重要的治理职责，发挥着越来越重要的作用。我国的互联网行业组织包括中国互联网协会、中国互联网上网服务行业协会、中国网络视听节目服务协会、中国互联网金融协会等全国性组织，以及各省互联网协会等地方互联网行业组织。在中国互联网协会的章程中，就有内容治理的条款，基本任务第10条规定，“开展网络文化活动，引导网民文明上网。根据授权受理网上不良信息及不良行为的投诉和举报，协助相关部门开展不良信息处置工作，净化网络环境”［7］。

（四）网民和社会组织

在网络社会，作为个体用户的普通网民也在承担着网络内容提供者的角色，微信、微博、抖音等，都为个人用户提供了便捷、快速的入网手段，个体用户成为网络内容的重要提供方。不管是作为网络内容的消费者还是生产者、传播者，为了维护自身的合法权益，网民必然要参与到网络内容治理的过程中来。此外，随着社会逐渐变成一种在线生存，虚拟社会成为人们生活的重要部分，对于虚拟社会的良好生态和秩序的追求，必然也成为网民参与网络内容治理的道德动力。作为网络治理主体，网民可以通过以下两种方式参与治理进程。第一种是自律，即网民自觉遵守国家制定的各种法律法规和现实社会中的道德规范，加强自身能力建设，警惕、辨识和抵制各类网络不良内容。第二种是律他，即与网络的不法行为做斗争。与自律相比，这更是一般意义上的治理，是以积极的作为的方式参与治理，现如今互联网上“朝阳群众”的举报已经成为查处网络不法的重要途径［8］。此外，网民也可以结成网络社群参与网络内容治理。网络社群能够为治理政策的执行反馈提供工具性支持，能够成为执行助手，纠正执行中的行为偏差。近年来，网络社群自发进行的“网络问政”“网络反腐”“网络监督”等已经形成了一定的规模，但如何引导依然是一个关键的问题。

现代社会中，社会组织是社会的重要组成部分，是国家之外的重要共同体。网络内容治理领域，相关的社会治理也能够扮演重要的协调者、监督者、宣教者等角色，成为继国家、企业、行业组织之外重要的治理主体。社会组织在网络内容治理中的职能主要是通过教育宣传，使网民充分认识到不良信息的危害性，继而提高自身素养约束自己的行为，营造良好的网络氛围。同时公益组织积极响应政府号召重视对青少年心理健康的维护，通过多种措施教育引导青少年正确使用网络，免受不良信息的侵害。比如在社会组织体系比较发达的美国，存在各式各样的社会组织关注网络内容治理，新泽西州的“网络天使”就是一个由青少年组成的旨在为青少年和家长传授如何识别、防范和规避网络不良内容的志愿组织［9］。新加坡的“触爱社区服务”（Touch Community Services）也是典型的案例，它已经成为政府部门非常好的合作治理伙伴。在其运作过程中，它能够为学校提供网络教育课程，为有相关需要的家长、学生、社区工作者提供服务，传播健康上网的理念，帮助广大网民安全地使用网络［10］。