基层应急治理共同体的塑造

摘 要：构建基层应急治理共同体，提升基层应急治理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。目前基层应急治理面临着基层政府治理能力不足、体制机制不畅、公众参与不足和社会组织参与无序性等问题，亟须缩短应急处突的链条，提高决策的适应性，构建共建、共治、共享的基层应急治理共同体。在共同体塑造过程中，通过构建“信任—规则—行动力”的框架，在党建引领下，以信任价值塑造公共精神，以规则建构推进契约共建，以在地文化环境建构和能力提升的系统工程推动应急治理共同体的行动力塑造，将共同体的功能贯穿于风险研判、处置、应对、恢复于一体的全周期应急治理动态机制中，推动应急治理走向人人有责、人人尽责、人人享有的治理格局。

关键词：基层应急治理；共同体；信任

基金项目：天津市哲学社会科学规划青年项目“农村老年人群体应对数字鸿沟的社会支持体系研究”（ TJSR21-006）。

［中图分类号］ C913 ［文章编号］ 1673-0186（2024）005-0093-014

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2024.005.007

应急管理作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着应对突发事件的重要功能。随着“乌拉时代”的到来，各种可预料和难以预料的风险挑战层出不穷，传统安全与非传统安全问题交织出现，突发事件的发生也日益表现出复杂性、关联性和极端性等特点。这就意味着基层的风险治理、应急管理不能仅仅依靠自上而下的功能发挥和组织动员，还要充分考量自下而上的协同力量，推动治理力量的整合和治理模式转型。基层社区既是突发事件的直接承担主体，也是灾后恢复重建的第一参与主体，担负着突发事件先期处置和紧急动员的重要职责。2021年4月28日，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要增强乡镇、街道的应急管理能力，构建多方参与的社会动员响应体系。基层应急治理能力的提升日益受到政府及相关部门的重视。近年来，基层在应对公共卫生事件等突发事件过程中，展现出响应迅速、社会动员能力强等显著优势；与此同时，基层的应急能力缺失、社会参与不足等问题也日益凸显，亟须多元力量协同治理。党的二十大报告对社会治理做出系统论述，明确建设社会治理共同体的重要任务。基层应急治理共同体是社会治理共同体的重要组成部分，担负着应对各类风险事件的重要使命。全力打造共建、共治、共享的基层应急治理共同体，有效发挥基层各方合力，将失序的场域快速恢复正常秩序，成为推进应急管理体系和能力现代化的迫切任务。

一、文献综述

国内学术界聚焦于基层应急治理共同体的研究比较有限，主要从应急治理共同体的联结形式、制度框架、能力建构以及治理效能提升等方面开展研究。在联结形式和主体力量构建方面，主要包括以党建引领和以社会力量为驱动力的应急治理共同体构建。在党建引领层面，有研究者强调党建引领能够推动城市社区应急治理共同体的构建［1］，党组织可以作为社区韧性建构主体力量，形成共同缔造过程［2］；在自治、法治、德治基础上，基层党组织能够充分发挥“政治”与“智治”在社区应急治理过程中的引领作用［3］。在社会力量层面上，有研究者将社会组织作为社会应急治理共同体的元主体，强调社会力量担任的驱动者、吸纳者与协调者等角色［4］。基于能力建构的治理共同体研究也有诸多观点，研究者分别从不同的逻辑起点探讨共同体的塑造重点。有研究者以共同利益、共同精神和共同责任为逻辑重点构建应急治理共同体［5］，更深入地强调了共同体构建的核心要义；还有研究者强调信任作为重要的枢纽，发挥着共同体构建过程中无可替代的中介作用［6］。从应急治理效能的提升方面来看，有研究者强调以利益关系的框架实现基层应急管理主体关系的秩序重构，进而推动基层应急治理效能提升［7］。还有研究者从政社关系的“赋权模式”视角深层次解构不同类型基层应急治理效能的推动路径［8］。

德国社会学家斐迪南·滕尼斯最早提出“共同体”的概念。他提出，“只要在人们通过自己的意志、以有机的方式相互结合和彼此肯定的地方，就会存在着这样或那样的共同体形式”［9］。在滕尼斯看来，共同体必须是彼此之间相互信任，有共同的价值目标、身份认同和情感归属。罗伯特·D.帕特南在探讨意大利各地区公民生活时，强调公民共同体要培育更强的公共精神，寻求更大的共同利益，“这样一个共同体的联结纽带是互惠与合作的横向关系，而不是权威与依附的垂直关系”［10］95。具体到应急管理共同体研究中，国外研究者提出政府的力量比较有限，非政府组织和公民参与可以补充应对灾害或危机的专业知识，协同治理成为开展应急管理这一复杂系统工程的关键［11］。一些学者强调社区所拥有的社会资源、社会网络、民众沟通对应急治理具有正向作用［12-13］，社会组织可以依托其动员能力，有效联结公共部门与私人部门［14］。在应急治理共同体的具体运转中，有研究者开始探讨如何以法律和相关制度平衡公民、志愿者积极参与应急管理和追究不法行为之间的责任［15］，协同治理法律缺失、合作失灵等问题成为应急治理共同体发展的重要障碍。

以往有关应急治理共同体的探讨对本研究的开展具有重要的启发价值，尤其是在共同体的力量集结和要素分析层面，可以提炼出共同利益、信任集结等要素的重要性。从共同体的整体塑造来看，很多学者都强调情感要素对共同体构建具有重要作用，这种基于共同利益、共同精神、信任等要素的共同体建构对基层应急治理共同体的塑造具有重要的启发价值，但是尚缺乏秩序或规则层面的介入。从力量集结方面而言，无论是政治动员还是社会动员都有一定的局限性。其中，以社会组织为主导形成的应急治理共同体依托的是短时间内产生的内部联结关系，虽然对治理效能的提升有一定的正向作用，但是其物资调动能力、社会动员能力以及合法性身份仍然受限，还需要充分发挥政府的赋能和引导作用。

本研究将基层应急治理共同体定义为在突发事件发生前后，为满足基层社区风险防控、应急响应、应急处置、恢复重建等多元需求，在政府引导下，由公众、社会组织和其他社会力量互动、合作形成的可持续联合体。构建基层应急治理共同体的首要任务是探讨应急参与主体在风险研判、处置、应对、恢复过程中如何有效集结力量，提升治理效能。本研究认为应急治理共同体的塑造不仅需要价值层面的塑造，也需要更多秩序的维持。一方面，基层社会能否形成持续有力的应急治理共同体，充分发挥先期处置的优势，需要以有效的组织方式让不同力量有序参与、积极参与、自觉担当。另一方面，基层应对突发事件的重要性和基层应急能力不足的矛盾日益突出，迫切希望通过新的建构方式和规则意识补足应急治理的短板。

二、基层应急治理共同体塑造的理论构建

治理共同体的构建是多种要素的耦合，应急治理共同体的构建更需要集结多元主体协调合作的规则要素和情感要素，以有效应对非常态化条件下出现的突发事件。本研究试图搭建一个逻辑分析框架，以回应基层应急治理共同体应当如何塑造和维持可持续性，形成有效应对突发事件的合力。

（一）应急治理共同体塑造的理论构建

滕尼斯在对共同体论述中强调认同、归属感等要素对共同体结合的重要性，而这种相互结合的形式也是建立在一定秩序之上的。认同、归属感、秩序等要素都是共同体本身的基本要素。本研究认为应急治理共同体既需要具备信任、认同等共同体建构的基本要素，又要具备符合“应急”本质特点的要素。吉登斯在讨论规则与行动的过程中，强调规则“在一方面涉及意义的构成，另一方面则牵涉到对各类社会行为的制约”［16］17，这种制约是包括政治、经济和法律制度的行为规范。规则是将自发行为转化为自觉行为的保障性因素，能够推动行动者开展行动更具有“结构化”，是对行动意义的积极建构。行动者强调，个体必须具备“‘改变’既存事态或事件进程的能力［16］13，丧失了这种‘改变’能力，那就不能算是一个行动者”［16］13。本研究基于共同体概念中最基本的内涵，在吉登斯的“结构化理论”中关于“行动”“规则”等概念基础上构建“信任—规则—行动力”的分析框架，其中信任是共同体形成的基础，规则是约束和保障，行动力是重要支撑。

1.以信任作为共同体的重要内核

在现代社会中，随着利益和价值多元化的扩展，人与人之间的合作互动往往是基于理性与价值的结合，共同体的意义有了进一步延伸，但是信任和其他相关情感因素依然是共同体的重要内核。吉登斯将信任定义为“对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心”［17］30。他指出，“信任与在时间和空间中的缺场有关……寻求信任的首要条件不是缺乏权力而是缺乏完整的信息”［17］29。在吉登斯看来，信任是联结信赖与信心之间的纽带，风险信息的满足能够提高民众信任，形成积极情绪。本研究认为，信任是重要的社会资本，是共同体最重要的变量。现代社会中，由于公众之间缺乏有效的互动，导致信任缺失，逐步形成了弱关联、弱互动的社会关系网络，无法达成有效的合作。应急治理共同体应具备信任这一重要内核，不断增强归属感，在信任基础上加强互动和协作，实现共同的治理目标。

2.以规则作为共同体的重要保障

治理效能的一个重要指标是治理成本与收益之间的比重。突发事件的紧急性特点决定了应急治理越早结束，治理成本越低。因而，与其他治理共同体相比，应急治理共同体更需要注重时效性，抓牢先期处置，有效调配时间资源和其他配置性资源。约翰·罗尔斯在其著作《正义论》中强调，“甚至当每个人的行动都由同样的正义感推动时，由国家来强制推行某些规则的需要仍然存在”［18］。从逻辑上而言，突发事件一旦发生，其影响的不确定性更关乎公众的切身利益，更容易激发集体行动的价值取向，但是在具体实践层面上，有很多行动具有盲目性，缺乏有序的组织，极易失去对事件先期处置的最佳时机。规则和秩序的维持则是对治理时效性增强、治理效能提升的重要保障。因而，在应急治理共同体构建过程中，需要一种契约、规则或集体协议来规范不同参与主体的权力，维持行动的有序运行。一般而言，权力实施的重要媒介是资源，不同参与行动主体本身所掌握的资源有较大的差异。政府作为应急治理的重要力量，要挖掘各参与力量的优势，引导而不是主导其他参与主体加强协作，保障体制机制的顺畅运行。

3.以行动力构建作为共同体的重要支撑

按照吉登斯的理解，行动是由行动的反思性监控、行动的理性化和行动的动机激发所构成的一系列过程［16］5-6。共同体要发挥持续性作用，必须不断激发行动动机、提升行动能力，本研究将这种行动意识或动机的培育和行动能力的提升称为行动力。在应急治理过程中，各参与主体必须具备参与行动的动机和能力，否则这个应急共同体就无法有效塑造和维持。

首先，动机需要得到有效激发，让行动者能够“再生产出‘信任’或本体性安全”［16］60。风险的社会放大框架认为，风险的认知受社会、心理、制度和文化等因素影响，这些个体和社会因素在与风险事件的互动过程中，会促成行为反应，放大或弱化对风险的认知，制造涟漪效应，导致次级影响［19］，包括经济损失、技术污名化等影响。从应急治理层面而言，这些影响带来的后果是因不同个体本身风险意识的差异导致的风险“知识鸿沟”。除了受“知识鸿沟”的影响之后，从私人到公共追求转变有很多障碍，“其中的一个障碍就是参与集体行动的成本超过参与人能够从该行动中获得的收益”［20］。这种障碍的后果很明显会出现一些参与人“搭便车”的现象，严重影响参与动机的有效激发。帕特南强调，公民参与网络是“社会资本的基本组成部分。在一个共同体中，此类网络越密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作”［10］203-204。通过构建公民横向参与网络更有助于培育强大的互惠规范，激发参与动机。其次，应急能力的提升是维序共同体运转的重要支撑。各参与主体在应急治理过程中能力越强，越能够发挥自身力量，其后续参与应急治理的能动性越强。因而，在动机激发的同时，也有注重各参与主体自身能力的培育。通过努力培育公众共同活动的场域，以多元方式消除应对风险的“知识鸿沟”，激发公众维持本体性安全状态的动机和意识，不断提升参与应急治理的行动能力。