农村宅基地有偿使用改革：历史回顾、现实困境与优化路径

编者按：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和全面乡村振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

本期继续开设“乡村振兴战略”专题，邀约四川农业大学管理学院冉瑞平教授团队、五邑大学经济管理学院曹俊勇副教授团队，分别就“农村宅基地有偿使用改革”和“数字普惠金融对乡村振兴的影响及门槛特征”展开研讨，现刊出有关成果。

摘 要：采用归纳演绎法、比较历史分析法和政策文本分析法等，梳理宅基地有偿使用改革历史理论逻辑并探索其现实困境，历史回顾发现，宅基地有偿使用改革正在向着更人性化、更公平和更符合农村实际情况的方向发展。目前“宅改”仍面临政策系统性不足，村集体权益面临观念性、法律性、人力资源性困境构成的综合性体制机制困局，潜存着权力寻租、贫富差距扩大、干群冲突等社会风险。“宅改”需破除上述三重困境，构建一套综合性的支持体系，强化政策间的耦合衔接性；建立“监督—评估—问责”三位一体机制；提升政策公平性和透明度；完善集体土地法规体系与加强基层激励约束体系建设；立法明确政府和集体在宅基地管理中的职责以及设定补贴制度。

关键词：农村；宅基地；有偿使用；现实困境；优化路径

［中图分类号］ F301.1 ［文章编号］ 1673-0186（2024）010-0029-015

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2024.010.003

具有“无偿取得、无偿使用、有限流转”等特性的宅基地使用权制度是计划经济时期的产物，其初衷是保障农民的基本居住权利，维护社会的稳定。但随着改革开放后我国商品经济、市场经济的发展以及随之而起的快速的城市化进程，过于侧重保障权能的宅基地使用制度不仅限制了农民财产权益的实现，也阻塞了市场化机制高效配置土地资源的路径。据统计，改革开放以来，我国农村人口减少约2.39亿，但农村宅基地面积却累计增加超过3 000万亩［1］，这表明大量宅基地处于闲置或季节性闲置的低效利用状态。究其原因，宅基地无偿取得与保有的制度安排难辞其咎。

为抑制农民侵占耕地大规模无序建房的热潮，国家土地管理局早在1988年于山东德州开展了最早期的农村宅基地有偿使用制度探索。1990 年，国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》，明确提出“确立农村宅基地有偿使用试点”，随后全国各地农村普遍开展了宅基地有偿使用试点工作。1993年，出于维稳的政治目的，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于涉及农民负担 项目审核处理意见的通知》紧急叫停了“宅基地有偿使用”收费工作。直至2015年，国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》再次明确提出“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用”。宅基地有偿使用政策重提的背后主要动因仍是宅基地超占与闲置浪费并存［2］的严峻问题亟待破解。

目前，学术界对宅基地有偿使用的内涵尚没有明确的界定。结合学界观点，本文认为狭义的“宅基地有偿使用”主要是指宅基地的有偿取得［3］和有偿保有。其中，宅基地的有偿取得主要指的是对新增的宅基地依据面积与地理位置等要素收取有偿选位费。而宅基地的有偿保有一般指的是对存量宅基地收取有偿使用费，主要包括三类：因历史原因形成超标准占用的宅基地、一户多宅的多宅部分、非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地。由于宅基地有偿使用试点地区大多“重保有，轻取得”，少有试点地区开展“有偿取得”改革，鉴于此，本文重在讨论宅基地有偿使用改革中“有偿保有”的情形。

文献回顾发现，针对宅基地有偿使用的研究内容主要集中在多个方面，包括：制度设计的必要性［4-7］、法律权利构造［8-9］、收费范围与标准［10-12］、农户的接受度和使用意愿［1，13-15］，以及实施效果的评估［16-17］等。在研究方法上，关于宅基地有偿使用的研究绝大多数为质性分析，其中既有全局性、前瞻性的探讨，也不乏着眼于局部试点地区改革实践的案例研究。譬如，余永和考察了“平罗经验”“余江样板”与“义乌智慧”，指出各地存在征费政策不一、征费难度较大、倒逼效果（使用人退出宅基地）欠佳等问题［12］；陈红霞基于四川泸县田坝村的实践思考，指出有限市场化宅基地有偿使用机制受市场机制和乡村治理结构不完善等因素影响而存在内在矛盾［3］；刘锐以浙北某镇为考察对象，认为村民自治制度实践存在瑕疵，乡镇一级具有强烈的地利谋取冲动，宅基地有偿取得成为乡村治理主线［18］。然而，既有研究在丰富该领域探索成果的同时也存在一些不足：一是对宅基地有偿使用改革与其他相关政策制度的衔接、适应性的分析相对薄弱，未能形成一个相互支撑和促进的政策网络；二是既有文献尚未分析宅基地有偿使用的潜在风险并提出解决方案［19］；三是既有文献对农户缴费态度、意见预期以及对改革的具体需求和期望了解不深，缺乏对农户多样性和多维需求的全面性评估。因此，本文借助实地调查数据，剖析宅基地有偿使用改革的政策历程，以四川泸县等宅基地有偿使用改革试点区为例，探索试点地区实践案例，梳理改革的历史、现状、挑战及其内在的复杂性。本着剖析困境、探求原因、提供解决方案的研究逻辑，本文将提出更具针对性的策略建议，为推动宅基地有偿使用政策的深化与优化提供参考。

一、农村宅基地有偿使用改革政策的历史回顾

总体来看，我国农村宅基地有偿使用改革经历了阶段性的政策演变与两次试点。

（一）不同历史阶段农村宅基地有偿使用改革政策的演变

通过对历史政策的回顾，本文联系宅基地所有权归属与权利分置的演变进程，主要围绕宅基地是否有偿使用这一关键维度，详细梳理并归纳了宅基地有偿使用改革政策的历史演进情况（表1）。

从宅基地所有权的归属来看，宅基地制度以1963年出台的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（以下简称“《通知》”）为界，大致可分为“农民私有”和“集体所有”两个阶段。该《通知》标志着宅基地不再为农民私产，而归生产队集体所有。

从宅基地的权利分置来看，经历了“房地一体（1950—1962）”到“两权分置”（1962—2018）再到“三权分置”（2018至今）这三个阶段。1962年与2018年分别是划分这三个阶段的关键节点。其中，1962年出台的《农村人民公社工作条例（修正草案）》不仅首次使用“宅基地”这一概念，还首创了“房地分离”的制度。宅基地所有权与宅基地使用权“两权分置”的格局在此草案发布后基本奠定［11］。随后，在2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》的文件中，首提宅基地“三权分置”。至此，探索宅基地“所有权、资格权、使用权”分置的改革拉开序幕。宅基地三权分置为宅基地有偿使用提供了制度基础，而宅基地有偿使用则是宅基地三权分置的一种具体实践内容，两者相互促进，共同推动了农村土地制度改革和农村经济的发展。

以宅基地使用是否有偿为依据，我们认为可以将宅基地使用政策的历程划分为五个阶段：“无偿取得与无偿使用阶段（1950—1990）”“首次有偿使用试点阶段（1990—1993）”“取消有偿使用阶段（1993—2010）”“无偿到有偿使用的过渡阶段（2010—2015）”及“第二次有偿使用试点阶段（2015至今）”。1990年国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》，该通知首次提议实行农村宅基地有偿使用试点。至彼时起，全国近7万个行政村相继试行了宅基地有偿使用［5］。然而，到了1993年，政府考虑到农民的经济压力和政策的公平性，在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中决定取消宅基地有偿使用试点。这是因为当时农民的经济状况普遍较差，一律实行有偿使用可能会对他们构成过重的经济压力，同时也可能引发公平性问题。此外，政策执行过程中产生的问题，如收费名目繁多、标准不一、过程不透明等，也引发了农民的不满和社会不稳定。因此，政府决定取消宅基地有偿使用试点，以减轻农民的经济负担，保障公平性，并防止可能的政策执行问题。值得一提的是，2010年国土资源部发布了《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，允许经济条件较好、土地资源供给矛盾突出的地方村集体对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。该《通知》虽没有大刀阔斧地迈出改革步伐，但它确实为宅基地无偿使用向有偿使用的过渡奏响了序曲。这一政策旨在通过有偿使用试点来提高宅基地利用效率，缓解农村宅基地供需矛盾，舒缓对耕地的压力。同时，试点也为农村村集体带来经济收益，一定程度上推动了农村经济发展。此外，政策强调在试点过程中必须确保农民权益，保障收费标准合理、程序透明，避免权力寻租和不公平现象，以切实保护农民的合法权益。

（二）两次农村宅基地有偿使用改革试点比较

尽管2019年国家扩大了宅基地制度改革试点范围，但对于宅基地有偿使用改革试点而言，其特点并没有发生本质变化。因此，并不因2019年扩大试点覆盖面的变化而将宅基地有偿使用改革以2019年为时间节点划分为不同批次。但始于20世纪90年代的宅基地有偿使用改革试点与始于2015年的宅基地有偿使用改革试点却有着明显的性质差异。因此，我们将宅基地有偿使用改革试点划分为两批次，分别为：首次宅基地有偿使用试点（1990—1993）与第二次宅基地有偿使用试点（2015至今）。

通过比较首次宅基地有偿使用改革试点（1990—1993）与第二次宅基地有偿使用改革试点（2015至今），我们发现宅基地有偿使用改革试点具有不断深化的趋势（表2）：

第一，收费范围更加聚焦超标占地。在1990年的试点阶段，收费范围包括了试点地区农村的所有宅基地，无论这些宅基地是否存在超占现象。然而，随着改革的深入，政策的重点逐渐转向了对超占宅基地的有偿使用规制。这种收费范围的变化，反映了宅基地有偿使用改革试点在不断深化和完善。从最初的全面收费，到后来的聚焦超占宅基地，改革试点的方向更加明确，更加注重解决农村宅基地使用中的关键问题。

第二，更强调村集体组织的决策权。从两次试点的对比可以看出，宅基地有偿使用改革试点从最初的由地方政府部门和村集体协商决定收费标准，到后来由集体经济组织自主确定。这显示出国家在推进改革时，逐步提高了农村集体经济组织的决策权。

第三，收费性质发生变化。在1990年的试点阶段，收费性质主要是行政性资源收费。然而，随着改革的深化，收费性质开始发生变化。在后来的试点中，收费成了一种经济手段，用于解决历史遗留问题，主要由农村集体经济组织自主决定并收取费用。这种变化意味着农村集体经济组织在宅基地管理中的作用得到了加强，同时也更加强调了农村宅基地有偿使用的经济属性，通过经济手段调整和优化土地资源的配置。

第四，收费方式逐渐多元化。在收费方式上，从最初的按年缴纳，到后来的多元化缴纳方式，如一次性缴纳、按时间段缴纳等，这表明收费方式在不断优化，更加注重对农民的人性化考虑，使其在支付有偿使用费时有更多的选择。

第五，费用使用途径越来越聚焦农业农村发展。从最初的政府参与分成和用于村庄公益事业，到后来的费用“取之于民，用之于村”，收到的费用主要用于村庄基础设施与公益事业、农村环境综合整治、宅基地退出补偿以及农户分红（部分地区），这说明随着改革试点的逐步深化，费用的使用途径更聚焦，旨在更好地服务农民和农村社区发展。

第六，主导主体逐渐由政府过渡为集体经济组织。从最初的地方政府主导，到现在倡导农村集体经济组织主导，主导类型的渐进改变显示了有偿使用改革更加强调村集体在宅基地所有权中的权益。

综上所述，从这两次“宅改”试点的对比中，可以看出宅基地有偿使用改革正在向着更广泛、更深入、更人性化、更公平和更符合农村实际情况的方向发展。