中国共产党扶贫模式沿革的进路、动力及价值

编者按：党的二十大报告指出：“我们坚持精准扶贫，尽锐出战，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题，为全球减贫事业作出了重大贡献。”本期开设“反贫困研究”专题，邀请重庆大学马克思主义学院卢旭东副教授团队，就“中国共产党扶贫模式沿革的进路、动力及价值”展开研讨，现刊出有关成果。

摘 要：中国共产党自成立之日起就承载着在中华大地上消除绝对贫困、实现人民幸福的使命任务。在扶贫实践中，中国共产党始终将目光聚焦农村、农民，历经“救济式—开发式—精准扶贫”等扶贫模式渐进发展，最终建构起以党的领导、政府主导、公众参与、多方支援为主要特征的扶贫路径。扶贫模式的沿革，是党基于扶贫思维变革、治理主体多元和脱贫路径拓新的三重逻辑展开的贫困治理路径的内生性演化。新时代新征程上，准确把握中国共产党扶贫模式沿革的内在价值与实践意蕴，不仅是全面推进乡村振兴，实现共同富裕的题中之义，也是系统推进中国式现代化的重要遵循。

关键词：扶贫模式；沿革进路；乡村振兴；中国式现代化

基金项目：重庆市思政课教师择优资助项目“重庆红色资源融入思政课建设研究”（szkzy2020001）；中央高校基本科研业务费项目“全球战疫下人类命运共同体意蕴研究”（2020CDJSK01PT29）的阶段性成果。

［中图分类号］ D621 ［文章编号］ 1673-0186（2023）002-0032-011

［文献标识码］ A     ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.002.003

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“十年来，我们经历了对党和人民事业具有重大现实意义和深远历史意义的三件大事：一是迎来中国共产党成立一百周年，二是中国特色社会主义进入新时代，三是完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，实现第一个百年奋斗目标。”［1］4历史性地解决绝对贫困问题，实现全面建成小康社会是我们党和人民共同奋斗赢得的历史性胜利，是中华民族发展史中彪炳史册的历史性胜利，也是对世界具有深远影响的历史性胜利。贫困是一个历史性问题，消除贫困也必然是一个历史性的渐进过程［2］。面对消除绝对贫困这一世界性难题，在我国脱贫减贫事业取得重大成就之际，系统梳理中国共产党扶贫实践，既有利于我们准确把握扶贫模式的变迁轨迹，又有助于我们洞悉扶贫模式变迁的内在动因，为全面推进乡村振兴提供价值遵循。

一、中国共产党扶贫模式沿革的实践进路

从普遍贫困到基本温饱再到全面小康，中国全面脱贫取得决定性胜利离不开扶贫模式的沿革。纵观扶贫模式的百年沿变，中国共产党所领导的脱贫减贫工作始终聚焦农村与农民，始终坚持以解放和发展生产力为根本指向，不仅重视调动广大农民参与脱贫实践的积极性，不断为农村生产力解放注入新的活力，还着力克服脱贫进程中的顽瘴痼疾，不断冲破农村生产力发展的体制之囿。需要指出的是，这一演进历程在实践中展示出鲜明的阶段性特征。

（一）中华人民共和国成立前后：以救助和土改为主线的救济式扶贫

革命时期，中国共产党虽然没有明确提出“扶贫”“减贫”的概念表述，但在开展革命工作的过程中，就对减贫工作做了诸多实践探索。比如在根据地开展土地革命，提出“打土豪、分田地，废除封建剥削和债务”［3］的革命口号，以及在根据地开展大规模的扫盲教育，提高农民的阶级意识和觉悟等。中华人民共和国成立后，面对广大农村地区长期处于深度贫困的状况，中国共产党继承和延续了革命时期减贫的有效做法，开展了以救助和土改为主线的大规模救济式扶贫。这一阶段的扶贫工作具有鲜明的时代特征和明确的政策导向：通过政策扶持和宣传引导，不断提升农民自主脱贫能力的同时，通过生产资料的重新分配调动农民的生产积极性，从而加速解放农村生产力。经过一段时期的政策施行，全国普遍性的深度贫困得到有效缓解，这也为此后的脱贫减贫事业奠定了坚实基础。

在救助方面，面对国民政府留下的成千上万难民急需救助的严峻局势，仅1950年—1954年间党中央就先后发放农村救灾救济款项近10亿元［4］。随着农村生产资料占有的普遍化，农民生产积极性和自救能力得到了显著提高。与此同时，在生产互助合作的浪潮下，通过生产工具交互共用和邻里互助的形式，部分农村贫困群体也逐步摆脱深度贫困的状况。“三大改造”完成后，党和政府将救助的重点群体转向了老、弱、孤、寡等弱势群体，并逐步探索出针对性较强的“五保供养制度”。据1958年统计数据显示，全国农村享受“五保”待遇的有413万户、519万人［5］。但受制于当时全国的社会生产力水平普遍较低，对弱势群体的救助方式较为单一，集中体现为以实物为主的临时性救助。

在土地改革方面，仅1950年到1952年，就有3亿多无地农民（约占农村人口70％～80％）分得约7亿亩土地和大量农业工具（数据不包括新疆地区）［6］。不仅改变了过去农民缺少土地且长期忍受地主剥削的严峻局面，还有力提升了农业农村经济价值和农民的生产积极性。经过大范围的“土改”工作，与1949年相比，1952年我国农业总产值增长了48.5%［7］。中华人民共和国成立初期土改工作的顺利推进，得益于中国共产党长期以来坚持对土地与农民问题的探索。早在建党初期，党中央就发布《中国共产党告农民书》明确指出，要解除农民的痛苦，根本的办法是实行“耕地农有”［8］。土地革命时期，中国共产党先后颁布了《井冈山土地法》《兴国土地法》《闽西土地法》《中华苏维埃共和国土地法》《中国土地法大纲》等关于土地问题的法案，这些法案不仅是革命实践中我们根据不同阶段任务调整土地政策的经验总结，更体现了党对土地与贫困的关联性认知在不断深化。这为革命胜利后继续推进农村生产力解放、提升农民生活水平做出了有益探索。社会主义建设时期，在总结以“土改”推动农村生产力解放的经验基础上颁布了《中华人民共和国土地改革法》，这意味着农民真正成为土地的“主人”，标志着封建土地所有制的彻底废除，极大地激发了农民的积极性、主动性、创造性，为中国共产党领导下的农村反贫困事业寻找到生产层面的直接动力。

（二）改革开放前后：以制度化、重点化、保障化为特征的开发式扶贫

尽管党和政府在中华人民共和国成立前后为缓解农村普遍深度贫困问题提供了诸多临时性救助，但由于过度平均主义和政策向城市倾斜等问题，农村的贫困现象依然在较大范围内存在。随着改革开放的深入，国内经济发展逐渐向好，如何让经济发展的红利“涓滴”于尚处于贫困状态的农民之中，成为这一阶段的重要工作。不同于救济式扶贫，开发式扶贫强调从贫困地区自身资源禀赋出发，以制度化、重点化、保障化为主要特征，通过基础设施建设、项目开发共建、提供优惠贷款、开展技术培训指导等方式，不断增强贫困地区和贫困群体的自我发展能力。开发式扶贫在政策体系、扶贫指向和扶贫手段等方面不仅体现出扶贫工作量的积累，更实现了扶贫工作质的跃迁。

从扶贫政策看，开发式扶贫实现了从无序到有序的突破。与中华人民共和国成立前后临时性的物资救助扶贫不同，开发式扶贫通过制定一系列政策性文件，有序推动扶贫工作顺利展开。面对自然资源匮乏、环境条件恶劣等制度改革无法解决的难题，从最初的“三西”农业建设①开始，党和政府的扶贫策略更加注重全局思维和顶层设计。随着《国家八七扶贫攻坚计划》（以下简称“八七攻坚计划”）的实施，高速的经济发展和开发式扶贫方式相辅相成，以家庭联产承包责任制和农产品价格上调为代表的农村政策调整和制度改革［9］，以益贫式的方式极大地改善了农村贫困问题。进入21世纪，随着以经济发展带动减贫的效应减弱，一些受限于自然资源、生态环境、基础设施等外在因素而无法脱贫的地区引起了党中央的高度关注。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（以下简称“《纲要2001—2010》”）与《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称“《纲要2011—2020》”）等极具指导意义的中央文件先后颁布，全面建设小康社会目标的提出，以工促农、以城带乡、社会主义新农村建设等政策措施的相继出台，为农村扶贫开发注入新的活力，使贫困地区的减贫实践有序推进。

从扶贫指向看，开发式扶贫实现了从全面铺开到重点推进的转变。为有效解决早期扶贫过程中对象定位不明的问题，开发式扶贫采用阶梯式推进的办法，不断摸排贫困地区的“存量”，不断缩小贫困地区的瞄准级。从改革开放初期小岗村首倡的“分段承包、包产到户”改革到江浙率先兴起发展乡镇企业等有益探索都得到党中央的认可和推广。这大大激发了广大农民投身生产的积极性，农村贫困人口进一步减少，全国贫困地区分布也愈加呈现出区域化的特征。随着对致贫原因认识的不断深入，面对资源禀赋不足、生态环境脆弱等无法靠制度改革实现脱贫的地区，党中央及时调整了扶贫开发工作的重点，切换扶贫对象瞄准级，从无差别向县级、由县级向村级阶梯式推进，重点关注“革命老区”“少数民族自治地区”“陆地边境地区”，不断提高贫困地区和贫困人口综合生产能力以及抵御风险的能力［10］176。

从扶贫手段看，开发式扶贫实现了从单一救助向多维保障的过渡。不同于上一阶段以提供生活物资直接救济为主的扶贫方式，开发式扶贫更加关注贫困群体的主动参与和自我发展。开发式扶贫的保障化特征不仅体现为关注绝对贫困人口是否温饱、能否脱贫，更体现为关注贫困人口的自我积累和发展能力。一方面，党的十二大报告明确指出：“‘一要吃饭，二要建设’，是指导我国经济工作的一项基本原则。”［11］因此，关注贫困群体的温饱问题作为扶贫工作的首要目标，必须要力争在短时间内让绝大部分贫困人口彻底解决“吃饭穿衣”问题。通过制定“八七攻坚计划”和《纲要2001—2010》等政策性文件，我们进一步明确了解决温饱问题的时间和消除贫困人口数量。另一方面，为了解决部分群体脱贫后“返贫”的问题，政府相继出台农村低保、新旧农保等政策，从社会保障层面为贫困群体“兜底”，逐步为农村贫困人口构筑了有效抵御风险的“安全网”，极大地降低了脱贫人口因遭遇各种意外而再次返贫的概率。

（三）中国特色社会主义新时代：以精确、精准、精细为特质的精准扶贫

随着开发式扶贫的不断推进，我国脱贫减贫事业取得了重大进展。截至2012年末，我国贫困人口下降至9 899万，农村贫困率下降至10.2%［12］。面对农村贫困发生率大幅下降的可喜成绩，中国共产党人不但没有居功自满，反而迎难而上，以“敢啃硬骨头”的精神向全面脱贫攻坚吹响“冲锋号”，积极总结扶贫工作经验，深刻认识到既有的扶贫模式存在贫困人口不明、致贫原因不详、脱贫指标不细、脱贫责任不清、基层动力不足等常见问题，全面脱贫攻坚面临新的挑战。2013年，习近平总书记在湘西十八洞村调研时首次提出“精准扶贫”这一概念，为新时代打赢脱贫攻坚战提供了全新的思维和路径。

精准扶贫建立了一套新的责任体系，有效解决了基层部门责任不明、动力不足的问题。在精准扶贫的工作中，党中央明确提出要各负其责、各司其职。2015年11月，中央扶贫开发工作会议上，中西部22省区市的党委和行政主要负责人在脱贫攻坚责任书上签了字。会后，中办、国办联合印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，地方各级政府也在此基础上层层签署责任书，形成了中央统筹、省负总责、市县抓落实的责任共同体。精准扶贫责任体系的建立，有效遏制了扶贫过程中的欺上瞒下、瞒报漏报行为，是党中央集中精力对以往扶贫工作过程中出现的不作为、慢作为、乱作为等现象发起的斗争。2017年3月，习近平总书记在中央政治局常委会上就责任书问题再次明确表态“这是军令状，完不成是要追责的！”［13］责任体系不是为了“秋后算账”，而是党中央为了压实脱贫责任的战略“主动仗”。

精准扶贫建立了一套新的工作体系，着重解决了扶贫目标不明、脱贫指标不细的问题。这套工作体系格外强调精准识别，国务院扶贫办根据这一体系建立了贫困人口数据库，即“建档立卡”贫困户。这是党和政府立足工作实际，针对“低保户”“五保户”等政策在实施过程中不断引发争议的“难点”而创新提出的全新扶贫对象档案库建设工程。在精准扶贫过程中，不仅第一书记、驻村工作队要对“建档立卡”贫困户的状况持续审核摸排，上级部门的巡查考核也要以此为依据展开。针对“建档立卡”贫困户持续开展的精准识别与长期追踪，为贫困人口摸底、致贫原因分析、扶贫政策制定、脱贫群体回检等工作提供了大量一手资料，大大提高了扶贫的“精准性”。