河长制实践的现实困境与路径续造：基于重庆市G区的研究

摘 要：河长制是生态文明体制改革中水环境治理方式的创新。从各地实践探索到2016年全面推行，取得了积极、显著的治理成效。通过规范性文件和国家法律明确了河长制在水环境治理中的主体责任，丰富了“党政同责，一岗双责”的治水内涵，扭转了“九龙治水”和“条块关系”执行矛盾。重庆市作为全国较早开展河长制专项立法的地方，对重庆市河长制立法文本及G区法制实践进行分析，可以从点到面映射出河长制的运行中存在的主体职责不明确、管理制度和监督机制不健全等现实困境。未来探索如何将河长制的制度优势转化为治理效能，需通过明确河长制属地责任的根本属性、固牢水环境县域治理的基本逻辑及提升四级河长监管体制机制三个层次进一步完善河长制度体系，实现河长由“制”向“治”的转化。

关键词：河长制；实施；职责；法治化；治理效能

基金项目：重庆市重大决策咨询研究课题重点项目“推动落实《重庆市河长制条例》的重点措施研究”（2021ZJ06）。

［中图分类号］ D920.1 ［文章编号］ 1673-0186（2023）003-0101-017

［文献标识码］ A     ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.003.008

改革开放以后，在以经济建设为中心的基本路线指引下，我国经济取得了腾飞，人民生活水平发生了翻天覆地的改变，但与此同时，我国环境污染却面临日益恶化，尤其是水环境污染已经达到触目惊心的程度。为了有效治理水污染，党和国家对水环境治理的制度进行了有效的探索，水环境治理持续好转。据《2021中国生态环境状况公报》显示：“长江流域、西北诸河、西南诸河、浙闽片河流和珠江流域水质为优，黄河流域、辽河流域和淮河流域水质良好，海河流域和松花江流域轻度污染。”［1］然而，从国家制度上来看，《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称“《水污染防治法》”）第九条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”从制度上形成了以科层制为依托的碎片化治水模式。在水污染环境治理迫切现实需要与现有制度保护不匹配的背景下，作为应急之策的河长制应运而生。河长制的诞生“实际上是地方人民政府对辖区内水环境质量负责的一种具体形式”［2］，核心机制是“目标考核制，或称目标责任制”［3］，基本思路是“由地方党政主要领导人作为河长担任水环境管理的统管部门，再由河长进行目标分解与统筹协调”［4］。从实施情况看，河长制是一种特殊的环保问责制，是对既有环保问责的细化和再造，兼具任务明确化、责任具体化和考核刚性化等特点。在破解水环境治理困境中，将政治强力、注意力嵌入政府科层制内，提升运转的高效性，短期内河长制在水环境治理中发挥着明显的治理优势，然而作为一种通过运动治理打破常规治理并以实践探索为积淀的新生制度，由于存在理论储备以及运动治理稳定性和规范性等不足的先天问题，不可避免引发内生性困境，为避免河长制从运动治理向常规治理演变中重新走向“内卷”，法治化是河长制面向中国式现代化治理的基本方式。通过对我国河长制的历史沿革、法律涵义及制度逻辑的再识，进一步理清河长制在现代化治理中的制度优势与实践能效定位。借助重庆市G区河长制的实施现状为分析背景，剖析重庆河长制实施中突出问题，尝试提出完善河长制法治构建的可行性建议，为提升中央对河长制顶层设计的制度定位以及制度优势向治理效能转化实效提供参考建议。

一、基于河长制实践演变的再识

全面推行河长制既是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，也是解决我国复杂水环境问题、维护河湖健康生命的有效举措，更是完善水治理体系和治理能力、保障国家水安全的制度创新。对河长制历史沿革和目标导向的重新梳理是深刻认识这一中国式治水模式的基础，为实现中国式现代化注入澎湃的水动力。

（一）发展沿革

考察河长制的发展历史，分为两个阶段：第一个阶段为地方“零星”试点，积累探索；第二个阶段为中央顶层设计，全面推行。2003年，浙江省长兴县在全国率先试行河长制［5］，由河长统管河道内的大小事务。2007年，太湖大规模蓝藻污染事件暴发，为寻求河湖治理之道，无锡市制定了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，以行政规范性文件的形式，明确将河流断面水质的检测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容，该文件成为无锡市推行“河长制”的发端，为全国各地水污染治理提供了新的方案［6］。2010年5月1日，《昆明市河道管理条例》施行，将“河长制”、各级河长和相关职能部门的职责纳入地方法规，使河长制的推进有法不依，形成长效机制［7］。2012年江苏省人民政府印发了《关于加强全省河道管理“河长制”工作意见》，以领导干部责任制的形式确定河流治理目标、责任。2016年10月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称“《意见》”）。同年12月，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发，以党的规范性文件的形式正式确立河长制并在全国范围内推行，提出“到2018年年底全面建立河长制”的目标。2017年6月，全国人大常务委员会修订《水污染防治法》，将“河长制”写入其中并作为一种正式的法律制度予以确立。由此，对“‘河长制’的规范建构应当从法律系统和政治系统的双重视角加以考量”［8］。随后，各地方相继推动“河长制”入法，“截至2018年6月底，全国31个省级行政区（自治区、直辖市）已全面建立河长制，共明确省、市、县、乡四级河长30多万名，另有29个省份设立村级河长76万多名，打通了河长制‘最后一公里’”［9］。可见，“河长”是河长制的关键和特色，其结构和体系均围绕“河长”这一主体加以建构，通过赋予“河长”权力和权威，“河长”既是治理主体，也是直接责任主体，形成“权”与“责”明确、一致的治理体系。

自《意见》全面推行河长制和河长制被正式写入《水污染防治法》以来，各地方相继探索河长制立法，早期立法主要分为专项立法和在其他立法中将河长制入法两种模式［10］29。截至2023年2月底，除黑龙江、湖南、云南、新疆、台湾以及香港和澳门特别行政区外，34个省级行政区中的27个省份完成了河长制地方立法，占比79.41%①。未开展地方立法的省份主要以规范性文件（如实施方案、实施细则）等落实《意见》与《水污染防治法》的规定。从现有河长制立法类型看，分为附带立法、专项立法、专项立法+附带立法、党内法规四种类型。一是附带立法。即在现有法律条文中增加河长制条款。附带立法是目前河长制立法的普遍方式。如北京、山东、江苏、河北、四川等18个省级行政区在地方环境保护、水污染防治、河道（湖）管理等地方性法规修订时，加入“河长制”相关规定，均为原则性规定。二是专项立法。即制定一部河长制地方性法规，在同级的地方性法规中不再增加“河长制”的相关规定。如2017年浙江率先在全国范围内制定《浙江省河长制规定》；吉林、青海分别于2019年、2021年制定《吉林省河湖长制条例》《青海省实施河长制湖长制条例》。三是专项立法+附带立法。即采用专项立法与附带立法结合的方式，一般先在环境保护、水污染防治、水资源等地方性法规修订时附带立法，然后再专项立法，如辽宁、福建、江西、海南、重庆。四是党内法规。即采用党政联合发文的形式落实“河湖长”党政同责，如湖北省委、省政府联合印发《湖北省河湖长制工作规定》（表1）。

目前，省级层面河长制法治化的步伐正在逐步加快，中央与省级行政区两级法制体系已经初步建立，两级立法为“河长制”向“河长治”发展奠定了法制基础。从表1可以看出，在河长制法制化推进过程中，各地立法大部分围绕着现行法律体系所确立的“属地政府环境行政责任”加以嵌入，这既体现出河长制入法是对现行水污染防治法律体系的补充和完善，也充分表明河长制的设立是内嵌在我国水治理管理体制之内的，需要法律制度作出重新调适。

（二）目标导向

习近平总书记指出：“我国水安全已全面亮起红灯，高分贝的警讯已经发出，部分区域已出现水危机。河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危。水已经成为我国严重短缺的产品，成了制约环境质量的主要因素，成了经济社会发展面临的严重安全问题……全党要大力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。”［11］一方面，以《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环境保护法》”）《水污染防治法》《中华人民共和国水法》《水污染防治行动计划》等法律和规划文件从不同层面设立了相关治水制度，如环境影响评价、排污许可、取水许可、排污交易试点等制度。不同制度设计一定程度上推动了水资源保护和污染治理体系的逐步完善，为治水制度构建奠定了基础；另一方面，虽然“近年来各地积极采取措施加强河湖治理、管理和保护，取得了显著的综合效益，但河湖管理保护仍然面临严重挑战”［12］。随着人力、物力、财力等持续投入，治理成本增加与治水实效存在较大反差。所谓非常之事行非常之治，两方面鲜明对比迫切需要对现行水污染防治体制机制加以改革，严峻的水环境问题倒逼水环境监管体制改革，“河长制”正是在此背景下应运而生。主要体现在三个方面。

一是落实地方政府环保责任，增强行政主管部门治理实效。河长制的设立是落实《环境保护法》第六条和《水污染防治法》第四条中地方政府环保责任的应策之法。为了明确河长制的法律依据，新修订的《水污染防治法》中增加了各省市建立四级河长制的规定与《水污染防治法》第九条规定形成新的治理结构。《水污染防治法》中对河长制的职责和监管部门分工规定属于抽象规范。可以从两个方面理解：一方面，明确规定由地方党委政府主要责任人担任河长，赋予水环境管理职责；另一方面，环保主管部门仍然具有本区域内水环境统一监管职责，是具体的环保职责履行者。虽然，省级以下环保机构监测监察执法垂直改革后，生态环境部门的权威性、独立性得到了增强，但在落实统一监督管理职责中尚未形成健全的体制机制，相关职能部门水环境治理的制度合力形成不理想，进而造成了新的内生性困境。实践中，河长制建立要解决的关键环节是环境保护主管部门统一监督管理职责履行不力的问题，转而通过地方党政负责人的领导、推动、监督相关职能部门履行法律职责。

二是确立党政首长负责制，减少治水权力碎片化张力。结合现实国情，让法律法规确立的职责运转起来是建立河长制的内在驱动力。建立河长制的目的是整合治水中的各项权力，地方党政一把手担任河长或总河长，通过河长协调、整合、统筹相关职能部门的资源，打破跨部门信息壁垒、缓解部门冲突，实现集中管理和跨部门协同。如一些水污染是由岸上的生活垃圾和农田秸秆腐烂造成的，或者由农村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，水利部门和环保部门难以依据现行的《环境保护法》《水污染防治法》《水法》等予以解决。设立河长制可以突破现有法律制度和监管体制局限和掣肘。河长牵头解决现有部门难以牵头解决的问题，可以有效整合各涉水职能部门的职责，实现综合整治。

三是落实党政同责制度，填补治水权责不一致真空。“抓住当前生态环境治理结构失衡问题的主要矛盾、突出问题，通过‘党政同责’‘一岗双责’的制度设计，将党员、党组织纳入中国特色社会主义治理体系之中，形成党政复合体制的规范构造”［13］。由地方党政主要领导担任河长，抓住关键少数，通过党的文件和国家立法衔接协调，从科层制的纵横交错两个维度、党政互融两大系统传递治水目标责任，解决突出的水环境治理问题。环境保护党政同责已经由理论走向现实，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《生态文明建设目标评价考核办法》等规范性文件是“党政同责”的依据。2016年《意见》再次强调流域水环境保护的党政同责制度。可以说，环境保护的党政同责制度以及《环境保护法》规定的地方政府对本地区环境质量负责是河长制的法制基础，河长制是对党政同责制度在水环境治理领域的进一步创新和细化。通过对履责不力者予以监督和从严惩治，让人民群众亟待解决的“急难愁盼”环境问题在最短的时间内得到有效解决。如“2019年，各地问责河长湖长和有关部门负责人3 961人次”［14］，实现党政同责的刚性约束，守住生态保护红线是维护生态安全不可逾越的底线。

二、理论支撑：河长制创立的“中国之治”密钥

根据《意见》之规定，所谓河长制是指由各级党委、行政主要负责人分级担任本辖区内主要河湖流域的河长（具有党政序列职能的各级党委和政府负责人），组织领导、统一协调各相关职能部门的职责，通过目标分解、分级传递，进行相应河湖环境保护和管理，并通过严格的评价考核机制加以保障的制度。河长制的动力源于担任河长的党政负责人权威，通常各级党委政府既是环境治理的决策者，又是实施者，赋予河长党政职权有利于调配更权威和更高效的公共权力及社会资源传导环境治理责任，因此，这一制度是针对政府科层制下行政主体无法有效解决各项权力运行中协作配合问题的矫正和改良，通过党政“行政包干”方式重造科层制，即具体水域的水环境责任承包制，督促各级河长统筹协调相关职能部门精准落实水污染防治责任，以达到改善水环境治理、提高水环境质量目标。

（一）治理模式再造

河长制推行五年以来，在水环境治理中取得了显著的成效，但学术界对河长制自身合法性却提出诸多的探讨，主要有三种不同观点。一是反对河长制法制化。河长制“这种寄希望于贤明一人的集权方式， 与法治的规则至上精神实为相悖”［15］，“更何况，现代环境管理是法制管理，依赖制度建设及其实施，把管理的希望放在党政一把手身上，是典型的重人治，是靠不住的”［16］，亦会干扰、破坏正常的环境行政执法机制。二是河长制适度法制化。“适度追求‘河长制’的法律制度构建”［17］，增强“河长制”的道德制度建设，过度法制化会导致其权力制度特征所带来的灵活性和高效性优势大打折扣甚至完全丧失，因此“并非与河长制相关的内容皆可借由立法进行规定，河长制当中不少制度设计其实不宜规定在法律当中的。”［10］36三是河长制全面法制（治）化。缘于大多数地市未对河长制进行专项立法，主要通过政策机制和行政手段实施，人治因素会成为河长制中功能持续发挥的掣肘，“而是主张通过治理现代化的实践不断推动‘河长制’的法治化”［18］，借助立法方式尽快建立新的法制体系，减少人治因素。把成熟的政策上升为法律制度，形成长效性、稳定性的规制体系。另外，大多数河长制立法条款仅作出原则性规定，还存在制度逻辑欠缺和法律依据不足等问题［19］。因此加快河长制地方立法，实现由“人治”向“法治”转变势在必行。