美国整体政府方法的人工智能战略及应对研究

摘 要：通过文献分析研究美国的人工智能战略，以政府的三重角色透视美国政府在人工智能发展中的作用。美国以整体政府方法推进人工智能，建立多层次的联邦战略框架，构建跨部门正式机制。美国政府承担着人工智能投资者、使用者、监管者的多重角色，促进在重点领域投资研发人工智能，优先在政府部门中采用人工智能，并保持宽松的监管以防止阻碍创新。美国整体政府方法的人工智能是其“整体政府”对华战略的投射，背后有其深刻思想根源。美国将人工智能看作国家安全的核心，有一种技术领导地位的迷思，也是对历史经验的路径依赖。拜登政府进一步强化了同盟战略，将与中国的人工智能技术之争塑造为民主与专制之争，把对中国的抹黑攻击，视为拉拢盟国的机会。中国基于人类命运共同体和国家总体安全观理念发展人工智能，增进全人类共同福祉，为世界人工智能发展所依赖的经济社会背景注入多样性。我国在人工智能的发展上，要采取审慎的监管策略，要在政府部门逐步建立起人工智能能力，系统地规划产业政策，推进人工智能教育和劳动力培养，积极参与全球人工智能治理，发挥举国体制优势，集中资源取得颠覆性技术领先优势。要增强自身反制能力，加强国际传播能力建设，提升国际话语权。

关键词：整体政府；人工智能；美国

基金项目：国家社会科学基金项目“新时代社会治理共同体建构研究”（20BKS069）；江苏省高校哲学社会科学基金项目“社会治理的智治进路研究”（2022-12389）；江苏省社科应用研究精品工程课题重点资助项目“党建引领下的苏北城乡社会智治操作模式研究”（22SYA-041）。

［中图分类号］ D523 ［文章编号］ 1673-0186（2023）006-0091-017

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.006.007

一、引言

随着具有执行与人类相似认知功能的机器的广泛出现，我们正在经历一场新的技术革命——第四次工业革命。人工智能已经处于新兴技术的中心，是推动这一轮工业革命的关键技术。正如习近平总书记指出，“人工智能是引领这一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的‘头雁’效应”［1］。人工智能是一种通用目的技术（GPTs，General Purpose Technologies），是改变游戏规则的颠覆性技术。它可以为互联网、大数据、云计算、物联网、5G、区块链、量子信息等技术赋能。人工智能也将包含在几乎所有未来的技术中，成为创新的基础、创新的倍增器。人工智能具有广泛的潜在社会影响，关系全社会的福祉。“人工智能将重组世界”［2］。鉴于此，许多发达国家都制定了国家人工智能战略。美国在奥巴马政府时期率先发布了有关人工智能的3份初始报告，其中《为人工智能的未来作好准备》对人工智能的发展现状、潜在应用、技术进步引发的社会及公共政策相关问题进行了分析，就联邦机构和其他相关者如何采取进一步举措，给出了具体建议。另外两份文件描绘了联邦政府资助人工智能研发的战略规划和采用人工智能的自动化技术对就业和经济产生的影响。特朗普政府上台后，制定了美国人工智能国家战略，并成为法律，美国人工智能发展进入国家战略阶段。“长期以来，主流研究集中探讨市场、网络以及企业自身如何影响技术进步。在这些研究看来，国家应尽量减少介入甚至不介入其中。”［3］既有研究认为美国政府在人工智能的发展方面扮演着“守夜人”的角色［4］，这值得进一步分析。拜登政府上台后，虽然侧重点不同，但对人工智能的指导上与特朗普政府有很大重叠。从特朗普政府开始美国采取整体政府对华战略，在此背景下，美国政府的人工智能战略也采用了整体政府的方法。拜登政府也出现一些新的动向，更加注重拉拢盟友，抹黑攻击中国，将与中国的人工智能技术之争塑造为民主与专制之争，需要及时跟进研究美国政府的人工智能战略，以有效应对。

二、整体政府方法的人工智能战略

整体政府（Whole‐of‐Government）也译为全政府，是二十世纪九十年代，在澳大利亚、加拿大、新西兰和英国，大约在同一时间出现的一个概念。1997年登台执政的布莱尔工党政府接受了联合政府（Joined-up Government）的概念，并将其作为其政策议程的核心部分。澳大利亚政府在2000年初采用了整体政府方法（WGA，Whole-of-Government Approach），此后被西方许多政府所采用。整体政府理论被认为是对新公共管理改革中公共部门结构性分化改革的回应，基本思想是打破政府机构和部门之间的孤岛，促进政策制定和执行方面的合作与协调。整体政府既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府，其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织，包括公私伙伴关系。协作上，既包括中央行政部门不同行业领域之间的横向协作，也包括部门与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作［5］。整体政府方法涉及一系列战略和工具，美国在整体政府对华战略的背景下，意图维持其所谓的人工智能领导地位，在人工智能战略上采用了整体政府的方法。

（一）建立多层次战略框架

美国采用整体政府的方法，在国家层面和联邦部门机构层面意图建立一种相互协调的人工智能战略框架。其国家层面战略，为整个联邦机构提供指导；其部门机构层面的战略计划，意在让联邦机构根据每个部门或机构的任务、能力、权限和预算来实现其国家战略目标。

美国国家层面的人工智能战略（表1）涵盖了研究和开发、数据和计算资源、标准和工具、教育和劳动力、人工智能和国家安全等内容。

1.研究和开发战略方面

美国制定了《国家人工智能研发战略规划：2019年更新》，意图确定需要联邦投资的人工智能研发关键领域和整体投资组合的优先事项，为其联邦政府人工智能研发投入提供指导。各联邦机构在制定自己的预算提案和机构计划时根据各自机构的任务考虑这些优先事项，以各自的角度投资人工智能，支撑其国家人工智能研发战略，形成整体政府的研发投资架构。该研发战略计划每三年更新一次，以使其掌握人工智能领域的最新进展和挑战，并根据最新的情况，不断重新评估其研发投资的优先事项，使其始终投资于人工智能的前沿领域，而不是重复行业的投资。该国家研发战略计划以整体政府方法制定并于2019年更新，由联邦政府人工智能研究人员起草，并寻求学术研究机构、私营部门技术公司等的协同支持。

2.数据和计算资源战略方面

美国联邦政府制定了面向2030年的《联邦数据战略》，以综合方法指导联邦数据管理和使用，对各机构不同目的的数据使用进行联合规划。意图通过持续10年的关注，指导各政府机构利用数据的价值，建立重视数据和促进数据使用的文化，以治理和保护数据。在整体政府协同上，要求所有行政部门机构通过年度行动计划实施该战略［6］。2023年美国发布《国家人工智能研究资源实施计划》提出建立国家资源，声称为所有的人工智能研究人员和学生提供计算资源、高质量数据、教育工具和用户支持，以整体政府方法解决计算能力和数据资源鸿沟问题。该计划分四个阶段推进，预计未来3年实现从项目建立到运营实体启动再到具备初始运营能力到稳态运营阶段［7］。

3.教育和劳动力战略方面

美国制定《美国科学、技术、工程和数学教育战略》，认为自美国建国以来，科学、技术、工程和数学（STEM）一直是其变革性技术进步的源泉，帮助其发展成为世界上最具竞争力的经济体之一。该战略认为在技术日益复杂的当今世界，需要有能力使用数字设备和STEM技能，个体在21世纪经济中的成功越来越依赖于STEM素养。该战略提出要使所有美国人都能终身获得高质量的STEM教育，意图使美国成为STEM知识、创新和就业的全球领导者［8］。《美国人工智能计划：首份年年度报告》提出科学、技术、工程和数学（STEM）教育中，重点又是计算机科学，要使美国工人，以及联邦政府员工，能够充分利用人工智能。特朗普要求所有联邦机构优先考虑与人工智能相关的学徒和工作培训计划和机会［9］。

4、标准和工具战略方面

美国制定了《联邦政府参与开发技术标准和相关工具的计划》，提出美国在所谓人工智能领域的全球领导地位取决于其联邦政府在人工智能标准制定中发挥积极和以目标为导向的作用。该计划认为，美联邦政府在制定人工智能标准方面主要包括支持和开展人工智能研发、积极参与人工智能标准制定、采购和部署基于标准的产品和服务，以及制定和实施支持性政策，包括必要时的监管政策。该计划要求美国各政府机构优先参与人工智能标准工作。要求其联邦政府更深入、一致、长期地参与人工智能标准制定活动，意图通过加强相关知识的学习，开展有针对性的研究，支持和扩大公私伙伴关系，与国际各方进行战略接触等，参与人工智能标准制定工作［10］。

5.人工智能与国家安全方面

国家安全是美国整体政府方法传统主要应用领域，其通常通过国家安全委员会等跨部门协调机制实施。美国国家人工智能安全委员会发布《最终报告》，展示了意图赢得人工智能时代的战略野心，其随附的行动蓝图概述了美国政府部门和机构采取实施建议的具体步骤。报告基于人工智能的发展正在改变世界、正在扩大美国的脆弱窗口期这两个判断，得出结论：美国必须立刻采取行动部署人工智能系统，并在人工智能创新上投入更多资源，以所谓保护其安全、促进其繁荣，并所谓“保障民主”的未来。报告认为采用整体政府的方法，美国需要白宫的领导、内阁成员的行动以及国会两党的支持，才能够赢得人工智能时代。报告提出整体政府的国家战略，包括重组其政府，调整其国家方向，召集其盟友和合作伙伴等。该报告“帮助总统和国会迅速从理解人工智能转变为为美国人的利益采取行动”［2］。

部门机构层面：美国交通部、联邦航空管理局、国家情报总监办公室、国防部、司法部、空军、国家海洋和大气管理局、食品及药品管理局、卫生与公众服务部、海军、国土安全部、国务院、国家地理空间情报局、退伍军人事务部、美国国际开发署等都制定并公布了呼应国家人工智能计划的本部门人工智能战略文件［11］。其中尤以国防部人工智能规划最为突出，发布了人工智能整体实施战略以及与人工智能相关的数据、教育、伦理等专项战略，同时各军种还发布了人工智能战略（表2）。

（二）建立跨部门正式机制

美国通过立法和行政命令定义的国家人工智能战略目前主要有三大支柱［12］：一是13 859号行政命令《保持美国在人工智能领域的领导地位》（Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence），该命令声称其“对保持美国在技术和创新方面的领先地位至关重要”［13］；二是13960号行政命令《促进可信赖人工智能在联邦政府中的使用》（Promoting the Use of Trustworthy Artificial Intelligence in the Federal Government），该命令鼓励其政府采用人工智能，提出在其中应用人工智能的八项原则：合法和尊重其国家价值观、目标和绩效驱动、精确可靠有效、安全稳妥有弹性、可理解、负责和可追溯、定期监测、透明、问责，声称其致力于“在民主价值观的支持下发展和使用人工智能”［14］；三是《2020年政府中的人工智能法案》（AI IN GOVERNMENT ACT OF 2020），该法案为其联邦机构提供有关人工智能的资源和指导，声称其确保了“在未来十年中对世界其他国家的竞争优势”［15］。

美国国家层面形成的人工智能跨部门协调机制有：人工智能特别委员会（SCAI）、人工智能研发跨部门工作组（AIR&D IWG）、机器学习与人工智能小组委员会（MLAI-SC）、国家人工智能计划办公室（NAIIO）、国家人工智能咨询委员会（NAIAC）、国家人工智能研究资源工作组（NAIRRTF）以及国家人工智能安全委员会（NSCAI）。

2018年，美国白宫授权其国家科学技术委员会（NSTC）下设人工智能特别委员会（SCAI，Select Committee on AI）。人工智能特别委员会由美联邦政府最高级的研发官员组成，其代表了美国政府对人工智能研发规划和协调的态度，代表一种整体政府的方法。根据美国《2020年国家人工智能计划法》，人工智能特别委员会作为该法中提到的高级跨部门委员会，负责监督国家人工智能计划。“它处理跨越机构边界的重大国家和国际政策问题，并为跨部门政策协调和联邦人工智能活动的发展提供正式机制。”［16］2018年还成立了人工智能研发跨部门工作组，负责协调32个参与机构的联邦人工智能研发工作，并支持人工智能特别委员会和机器学习与人工智能小组委员会共同开展活动。机器学习与人工智能小组委员会成立于2016年，是人工智能特别委员会的运营和实施部门，受人工智能特别委员会指导，小组委员会监测联邦政府、私营部门和国际上机器学习和人工智能的最新技术状况，协调联邦政府对机器学习和人工智能的使用，并为相关政策制定提供咨询。