城市环境精细化治理的内涵机制与优化路径

摘 要：数字化嵌入城市环境精细化治理，正成为中国式现代化进程中城市治理领域的重要议题。基于数字化视角，城市环境精细化治理包含了从被动回应到主动适应、从单一主体到多元共治、从传统治理到数字治理的三重逻辑内涵。在数字化驱动下，城市环境精细化治理受识别、引导、行动、评估四大作用机制影响，趋向“治理理念精准化”“治理权责科学化”“治理结构整体化”“治理效果清晰化”发展，但仍受困于数字化应用瓶颈及价值异化、科层制路径依赖与利益博弈、标准化管理滞后且韧性不足、绩效内卷与痕迹主义的盛行等问题。锚定优化城市环境精细化治理的目标，需坚持优化技术顶层设计、推进治理体制改革、构建协同共治图景、完善评估监督体系。

关键词：城市环境治理；精细化治理；数字化

［中图分类号］ D63         ［文章编号］ 1673-0186（2023）008-0058-017

［文献标识码］ A     ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.008.005

习近平总书记在上海考察时曾强调：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”［1］当今，城市环境治理作为城市治理整体工程中的重要部分，正面临数字化的时代新潮与精细化的提质要求。伴随我国数字化发展逐步进入应用深化、普惠共享的新阶段［2］，以大数据、人工智能、云计算、区块链技术为代表的信息技术［3］正在重塑城市生态文明建设模式，社会生产生活方式、城市环境治理思路、人们之间基于环境的社会关系［4］等均在发生转型变化。

毋庸置疑，在环境领域数字化和治理能力现代化的进程中，精细化治理的作用机制已发挥出一定作用。然而，构建稳定可持续的精细化治理模式还任重道远。首先，有关城市环境精细化治理的学术研究体系尚未建立成熟，缺乏充足的理论参考与实践指导。当前，学术界分别在城市环境治理和精细化治理两个维度上已产出了较丰富的研究成果。围绕城市环境治理，张建伟和谈珊将其概念内涵梳理为“城市中各类治理主体运用一定的手段与方法规范、引导、限制、监督与协调城市环境公共事务的一系列行为活动”［5］，司林波和刘珊珊整理了多种国内外城市环境治理模式及相关理论，包括“多层次治理”“多元化”“参与式环境管理”“适应性治理”等［6］，卢衍航和易承志分别基于“需求-回应”分析框架作出城市环境治理路径的探索［7-8］，王匆和崔长勇等人则提供了公众视角的治理建议分别认为需积极拓宽公共参与渠道［9］、构建公众参与环境治理的路径［10］。围绕精细化治理，国内具有代表性的观点有韩志明阐释的“精准定位、精确识别、精准引导、精细规划、精准对接、精心搭台”［11］。余敏江、邹丰［12］等人初步打开了城市环境精细化治理的研究视野，但主要围绕基本实践框架的构想与个案经验的总结。整体审视城市环境精细化治理的研究现状，该领域的研究积累还较薄弱，宏观性和总结性的规律经验呈现不足，结合时下热门的数字化背景的研究更加稀缺。其次，现实中的技术瓶颈、利益博弈等因素也制约着城市环境精细化治理的实践推进及其与数字化的结合，相比以往显现出更强烈的问题紧迫性和研究需求。

基于上述背景，如何适应数字化并将其合理用于提升城市环境精细化治理的水平，是当前我国需重视和解决的重要课题。对此开展研究，是满足人民日益增长的对优美生态环境需求，更是推动美丽中国建设以及为全球环境治理贡献中国智慧的需要。本文将数字化视作城市环境精细化治理的方案背景与实现路向，全面剖析城市环境精细化治理的内涵逻辑、作用机制、现实困境，并由此完善优化精细化治理路径。

一、数字化时代的新命题：城市环境精细化治理的逻辑转向

城市环境精细化治理是城市环境治理思维及实践模式的升级，强调持续参与、渐进改善、组织优化，具有“横向到边、纵向到底”的无缝隙治理优势［12］。在城市环境精细化治理推进中，数字化的嵌入增强了治理话语与行为的主动适应性，提升了多元共治和数字治理的效益，是推动城市环境治理从简约粗放走向系统精细的重要动力。

（一）动因转变：从被动回应到主动适应

在城市化初期，由于城市人口加速增长和流动、经济发展常以资源消耗和环境污染为代价，生态系统和人民生活都受到严重影响。在这一阶段，城市环境治理本质是针对生态危机的被动回应，主要治理点在于降低人口增长和生产方式所带来的负面影响，行动方式是先污染后治理。当自然生态的恶化威胁到人类自身生存发展时，对环境生态的拯救式治理亦指向人类的自我救赎。“我们正面临一个崩溃的时代或突破的时代。我们可以让地球环境继续遭受蹂躏，直到它有朝一日再也不具备可供人类居住的功能。或许，我们能够认识到，只有与地球和谐相处，才能使人与人之间和谐相处”［13］，建立在“亡羊补牢”基础上的生态保护观念仍是脆弱的，其意识核心是向自然的敬畏与妥协。

一方面，在数字化的牵引下，城市发展加速迈向技术进步、产业升级、低碳环保，一定程度上缓解了城市生态环境的压力，另一方面，城市公民的主体意识和人文关切提升，显现出日益增长的环境诉求。在这一阶段，城市环境治理本质是针对“美丽中国”“和谐社会”等群体愿景的主动适应，主要治理点在于经济发展与生态建设的关系平衡、社会生态环境观念的塑造等更深层面，行动方式是绿色发展。自党的十八大以来，环境政治话语［14］不断强化，当下我国城市主要面临的环境治理挑战，已从环境污染与破坏之类的基本现象性问题，转向如治理“复合碎片化”［15］“智慧化管理”［16］“不在场的脱域主义”［17］等深刻现代性问题。这就要求政府不仅需建立针对城市居民环境诉求的有效回应机制［18］，还需要实现治理思路从以往的末端治理向源头预防转变，将宏大的国家环境治理目标拆分成精细的、适应不同地方城市的、异质化的“小微治理”模式。数字化技术的特征与优势恰好契合精细化治理的需要，能够在环境问题的预防、识别、分析、解决的全过程治理中发挥功效，形成一个处理闭环体系，实现更优化配置资源、动态化监管、智能化决策，从而提升系统互用性和环境治理有效性［19］。

（二）主体拓展：从单一主体到多元共治

群体参与和细密分工是精细化治理的重要特征。数字化赋能城市环境治理从粗放型向精细化平稳过渡，并通过拓宽参与主体、细化分工需求，推动治理主体结构从单一主导向多元共治转变。

一方面，自《环境保护公众参与办法（试行）》（2015）、《环境影响评价公众参与办法》（2018）等规章制度颁布以来，我国的城市环境治理总体呈现出“放权”特征，政府与市场、社会之间的关系逐步重塑，合作共治成为城市环境治理的主要趋势，环境保护宣传教育、环境领域专业人才培养和激励、环境信用评价、环境治理国际合作等激励型与参与型的环境政策工具增加。虽然政府依然是城市环境治理中的核心主体，并未遵循从政府干预到社会参与的线性逻辑和单向度轨迹［20］，但如智库专家、民间环保组织、普通公众等主体的参与作用凸显。数字化技术对信息渠道和参与途径的重塑，一定程度上提升了这部分人群参与治理行动的便捷程度，拓宽了他们的参与空间，帮助他们能够“全息式”感知城市环境治理状况。

另一方面，基于数字化的复杂性与城市化的流动性，城市环境治理逐渐演变成一个复合型的问题，构成了多元共治局面形成的客观条件。因涉及技术使用、技术管理、环境监测、环境评估、城市规划、社会管理等多方专业领域，“政府内部各部门之间、政府与市场、政府与社会之间的边界逐渐被新的问题侵蚀”［21］，城市环境治理的宏大工程需要更多社会部门与基层力量的投入，由此呼唤“环境治理新共同体”的组建，并对参与多元主体的能力与素质提出更高要求。

（三）手段升级：从传统治理到数字治理

从实践来看，近年来我国四川、江苏、福建等多个省市借助数字化技术形塑智慧化的环境治理体系，将数字化引入治理理念、组织架构、行动策略等多方面，助推精细化的治理水平提升。例如，上海在2016年重点启动数字化网络的“十大工程”［22］，通过确定信息化联合作战战略、构建路面交通环境在线监测系统、布局数据资源共享平台等一系列动作，成功将数字化技术引入城市环境治理。从传统治理到数字治理，治理的手段、流程和场景都体现出多维度的跃迁。

治理工具升级，提供有力技术支撑（图1）。数字化是由多种具体技术组成的合成形态，能够在作用于城市环境精细化治理的过程中施展出多样化的技术优势。一是大数据技术，其在获取、存储、管理、分析数据方面均优于传统数据库，能在环境数据信息的及时监测、大批量统计和处理等方面发挥重要作用。二是物联网技术，能将环境治理各个环节统筹联合起来，其在大气环境治理、水环境治理等领域已有应用。三是云计算技术，作为一种基于互联网的计算模型，可广泛应用于多个治理场景中，例如通过与监控系统的连接，实时计算污染物排放的量级与污染程度。四是区块链技术，其扁平治理、去中心化的特征有利于构建跨界环境协作治理的多中心治理形态［23］。五是人工智能技术，基于人工智能强大的感知、分析、交互、决策能力，可与建筑、交通、农业、公共设施等领域融合，形成“人工智能+”的精细化治理模式［24］。此外，还有5G技术、数字孪生技术等，伴随数字化技术的不断发展及推广，其对城市环境精细化治理的驱动效益将日益显著。

治理流程升级，彰显技术善治效能。一是协同性和共享性。技术对治理组织机构的嵌入可以促使各类资源得以整合、信息数据更加开放、条块之间更加互通、共治共享更加高效，降低治理中的制度性和执行性成本，提升城市环境治理统揽全局的能力。二是科学性和差异性。数字技术能够提供更加全面、及时、精确的环境数据信息，为城市环境治理中的现状分析、决策制定、惩罚判决等环节提供扎实依据。例如秦皇岛市曾设置智能分类投放垃圾装置，通过接入环境质量监测、污染源监控等系统，实现自动告警、智能派发、处置反馈的精准闭环管理。此外，数字化还可以辅助政府了解城市居民对于环境治理的多样化和个性化需求，掌握不同人群的行为特征和价值偏好，基于收集的差异化信息制定精细化治理的方案。

治理场景升级，开拓技术应用边界。一是平台场景的丰富。例如政务App、线上交流社区或智库、人工智能对话平台等等，可以满足对专家意见、公众诉求的收集和回应，提升治理决策的科学性和民主性。二是主体场景的延展。各种数字化技术可被运用于全链条式的治理环节，包括环境监测、环境决策、应急管理、舆情引导、公共服务提供［25］。三是对象场景的拓宽。数字化技术能够解决的环境问题及实施作用的治理领域更广泛，例如大气环境、水环境、固体废物、能源资源、社区改造等。

二、数字化驱动的影响：城市环境精细化治理的作用机制

数字化在重塑城市环境治理局面的过程中，通过识别机制、引导机制、行动机制、评估机制四大作用机制发挥影响与调节作用，促使治理理念精准化、治理权责科学化、治理结构整体化、治理效果清晰化。

（一）“治理理念精准化”导向的识别机制

识别机制是城市环境精细化治理的前提。城市环境精细化治理以需求为导向，践行“顾客中心”理念，在数字化技术与行动者网络的交互中，潜伏在城市运行中的各种问题与需求得以受到无死角和全覆盖的监控。

一是基于环境现状的识别，指向潜在需求的判断。大数据和云计算技术能够全方位整合并分析多来源的环境数据，并可以对自然生态、公共空间、人居环境等范围进行全面覆盖，提升“对现实问题进行识别”的效率、广度、精准度。二是基于公众行为的需求识别，满足群体化与差异化的双重识别。一方面，数字化技术在城市公共空间的渗透，能够实现对不同区域和不同类型的个体行为数据的整合与联系，并对数据隐含信息进行深度发掘，提升“对城市公众需求进行识别”的全面度，从而为宏观层面的治理决策提供真实有力的现实依据，更好地维护社会共同体的环境利益。另一方面，不同的个体行为数据可以被转译刻画成具像化、差异化的用户画像，个体的行为、习惯、偏好、态度等需求“一切皆可量化”［26］。从“差异化的集合”中可以提炼归类出不同的细分需求，进一步形成个性化和特色化的需求判断，提升“对城市个体需求进行识别”的精深度。三是基于双向沟通的需求识别，可视作对公众行为需求识别的补充。数字化驱动下的“城市大脑”“智慧政务”等平台为公众自下而上表达需求提供了便捷渠道，打破了以往自上而下单向治理的封闭模式，强化了“对公众诉求作出即时响应”的执行力。