易地搬迁安置区基本公共服务高质量发展的价值内涵与建构机制

摘 要：在后续扶持阶段，易地搬迁安置区基本公共服务供给是实现共同富裕目标的内在要求，面临“如何实现高质量发展”的新问题。基于空间正义理论，通过对全国51个易地搬迁典型经验案例的分析，建构了易地搬迁安置区基本公共服务高质量供给分析框架，发现聚焦“均等化”和“精准化”缩小发展差距和提高服务效能，实现“区域空间正义”和“个体空间正义”，构成了易地搬迁安置区基本公共服务高质量发展的价值内涵，契合了空间正义蕴含的人本、公平等价值诉求；而健全生活型、发展型、建设型“三位一体”的基本公共服务供给体系，围绕生活、生计、社会三层空间则形成了易地搬迁安置区基本公共服务后续扶持“空间正义”的建构机制，能够发挥夯实民生保障、提升人力资本和改善社区治理的作用；可以从完善制度设计、优化资源配置、推动技术赋能、引导多元参与“四重要素”更好地实现“空间分配正义”，寻求易地搬迁安置区基本公共服务高质量发展之道。

关键词：基本公共服务；易地搬迁；安置区（点）；空间正义

基金项目：国家社会科学基金重点项目“农村改革试验区的实验主义治理研究”（22AGL030）。

［中图分类号］ F323.89 ［文章编号］ 1673-0186（2023）011-0083-017

［文献标识码］ A     ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.011.007

“基本公共服务”是中国语境下提出的具有中国特色、符合中国国情的公共服务概念［1］。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将基本公共服务界定为“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”［2］。党的二十大报告强调，要健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕［3］。农村基本公共服务不仅是基本公共服务的重要组成部分，也是基本公共服务在农村语境下的聚焦和延伸。

随着乡村振兴战略的不断深入，广大农民对美好生活的需要向农村基本公共服务提出更高要求，尤其是易地搬迁安置区。易地搬迁作为精准扶贫的有效手段，是在政府主导下进行整体搬迁的一种扶贫方式，基于对贫困群体生存环境、生存成本与生存方式关系的系统性考量，解决了农村贫困地区“一方水土养不起一方人”的问题。易地搬迁安置区的基本公共服务供给是影响搬迁群众生活质量、生产条件、可持续发展、幸福感和获得感的重要因素。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出“我国已转向高质量发展阶段”［4］。推进易地搬迁安置区的基本公共服务高质量发展，是巩固拓展脱贫攻坚成果的重点，也是夯实乡村治理和促进乡村振兴战略深入推进的基础。2022年，国家发展改革委和国家乡村振兴局相继推出“新时代新征程·易地搬迁后续发展观察”系列报道和“易地扶贫搬迁后续扶持工作典型经验挖掘”总结工作。为回答好“如何高质量推进易地搬迁安置区基本公共服务”这一问题，本文以“空间正义”为理论基础，通过多案例研究方法对具有可复制、可推广经验的51个典型案例进行分析，阐释易地搬迁安置区基本公共服务高质量发展的价值内涵和建构机制，既展示了易地搬迁安置区基本公共服务的实然图景，也对其后续扶持政策定位进行了探索性回答。

一、相关文献回顾

随着乡村振兴战略的深入推进，农村基本公共服务建设作为重要内容受到学界普遍关注，相关研究主要体现在四个方面。一是聚焦农村基本公共服务的政策变迁和不同发展阶段的政策工具。林万龙将改革开放四十余年来的农村基本公共服务政策进行归纳梳理，分为政府财政明显缺位阶段（1978—2002年）、公共财政逐步覆盖阶段（2003—2013年）和走向城乡一体化阶段（2014年至今）［4］。唐斌等对我国农村基本公共服务2004—2021年的政策文本进行分析，以2012年为界将其分为政策初创阶段和政策发展阶段，发现政策初创阶段（2004—2012年）多采用强制性政策，政策发展阶段（2013—2021年）则加入了自愿性和混合性政策［3］。二是关注农村基本公共服务的供给主体。陈世伟认为国家单方面供给农村基本公共服务存在资金来源单一及供给不足等困境，提出“政府主导—市场优化—社会协同—农民参与”路径［5］。王彦关注农村公共服务供给中的村民参与问题，分析了村民在生产型、决策型、监督型、校对型等不同参与模式下所承担的基本公共服务供给主体角色［6］。刘伟忠基于共同生产理论，探讨了各级政府部门、乡镇集体消费者、农民个体消费者、相关社会组织与企业共同合作生产农村基本公共服务的基本架构［7］。三是构建指标体系，关切农村基本公共服务的供给效率。如张婵娟等以农村公共教育、医疗卫生、文化体育三个领域的公共服务投入及产出为切入点，构建了农村基本公共服务供给效率的评价指标体系［8］。范方志等基于涵盖医疗卫生、公共安全、社会保障等内容的农村基本公共服务供给指标体系，发现我国中部地区农村基本公共服务供给效率高于东部和西部地区［12］。四是分类实证检验农村基本公共服务效果并提出相应提升建议。陈秋红基于浙江、安徽、四川3省农民对改善农村基本公共服务的重要程度认知和满意度评价数据，剖析了农村基本公共服务有待改善的重点领域在于农村社会保障和公共教育、农村劳动就业和便民服务［13］。郭美荣分析了全国31个省（自治区、直辖市）在农村基础设施、公共教育、医疗卫生、公共文化等方面的数字化建设情况，并从基础设施、服务平台、服务模式三方面提出完善对策［14］。

现有研究对本文有一定启发，但多依托精准扶贫和乡村振兴的宏大背景，研究场域集中于具有一般性意义的农村地区，但针对处于过渡阶段、具有“亦城亦乡”特征的易地搬迁情境，学界多是将基本公共服务与住房保障、就业扶持、产业发展和安置区融入等作为并列维度以探索易地搬迁后续扶持路径，从广义上、系统性、整体性考量易地搬迁基本公共服务的研究较少，这为本文提供了探索空间。

二、理论基础：空间正义

18至19世纪，空想社会主义者傅立叶的“法郎吉”和欧文的“共产村”体现了“空间正义”原则［15］。20世纪70年代，西方社会思潮的“空间转向”将空间阐释转向社会领域，认为空间不是社会的反映，空间就是社会［16］。“空间正义”概念源自布莱迪·戴维斯的“领地正义”，恩格斯通过揭示英国大城市各阶级居住空间形成的“同心圈”结构，指出“空间不正义”问题［17］。空间正义关乎空间的价值判断和价值选择［18］，是指在空间生产或资源配置过程中公民享有公平公正的空间权益，涵盖生产、占有、利用、交换、消费等各个环节［19］。大卫·哈维强调必须通过关注边缘群体的空间生产过程、各类抵抗空间以及身份政治的日趋多元化来重置地域空间，实现“地域再分配正义”［20］。21世纪，空间正义理论进入建构体系的新阶段，涵盖“消除不同空间文化的歧视和压制、增强弱势群体意见表达的能力、保障社会群体平等参与具有社会价值的资源和机会”三个方面的内涵［21］。

易地扶贫搬迁帮助贫困人口从生态脆弱地区搬迁到资源承载力较好的地方，通过物理空间的挪移解决其发展问题［22］。“十三五”期间，全国累计建成集中安置点约3.5万个，其中万人以上特大型安置区近50个，安置人口约1 000万人，建设安置住房266万余套［23］。易地扶贫搬迁是在短时间内剧烈的跳跃式社会变迁和时空压缩下的生活转变［24］，在此过程中，物理空间特征的调整逐步改变了搬迁群体的生活方式、生产条件和社会关系［25］。这意味着易地搬迁安置区的“空间重构”不仅是物理概念，更是社会空间和文化空间。另外，搬迁群众在原有生产体系、社会秩序、社会网络被破坏之后需要经历艰难适应的过程［26］，也使得易地搬迁安置区在经济、政治、文化、制度等诸多方面与其他地区存在差异，基本公共服务容易面临区域发展不均衡、不可持续的问题。高质量发展既要改善基本公共服务的各项硬性基础设施，也要着力完善软性基本公共服务以保障民众的权利和文化权益的需求［27］。

目前着眼于空间视角研究易地扶贫搬迁的文献多关注其空间变迁［28］、搬迁群众对物理空间和社会空间的适应［29-30］和新空间治理结构和秩序的生成［31-32］。鲜有研究从“空间正义”视角切入探析易地搬迁安置区的基本公共服务。而从空间维度考虑“正义”，有利于把握易地搬迁安置区基本公共服务的生产机制、利益分配方式，维护易地搬迁安置区的空间公平与正义。故本文基于“空间正义”视角，解析易地搬迁安置区基本公共服务后续高质量供给的价值内涵和建构机制，为易地搬迁安置区的维护与构建、后续扶持高质量发展提供科学依据与决策参考，以确保搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。

三、空间正义视角下的案例分析

研究团队于2022年3—12月聚焦有易地搬迁任务的20个省份的原集中连片特困地区、原深度贫困地区、乡村振兴重点帮扶县的大中型安置点、兼顾覆盖其他类型安置点，通过实地走访、考察，探索后续扶持阶段易地搬迁安置区基本公共服务的多样经验；并通过电话访谈、网络访谈等途径进行补充调研，同时综合地方提供的文件资料、政府工作报告、政府网站及官方媒体报道等，对资料进行补充和验证，最终形成易地搬迁后续扶持的案例资料库（见表1），为本文研究提供了扎实的数据基础。

本文采用多案例研究方法，选择易地搬迁安置区的51个案例作为样本。第一，不同地区实施易地搬迁后续扶持的背景、模式和效果等不尽相同，51个典型经验案例覆盖了全国承担易地搬迁任务的20个省（自治区、直辖市）涵盖政策制度建设、产业就业帮扶、社区治理等领域，覆盖省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区、旗）、安置点四个层级，满足“多样化”条件；第二，51个案例由研究团队调研所得，通过“研究团队组员撰写—组长初审—专家复审”的案例撰写流程，被国家乡村振兴局“易地扶贫搬迁后续扶持工作典型经验挖掘”采纳并在官微推出，具备“真实性”和“规范性”，能够为研究提供全面翔实的材料。

（一）概念化与范畴化过程

在案例资料的处理过程中，侧重挖掘易地搬迁安置区基本公共服务高质量发展的建构机制和价值内涵。本文对案例资料的处理分为两个步骤：

第一，结合案例的文本内容，借助Nvivo软件提炼易地搬迁基本公共服务供给的原始概念。对51个案例文本进行深入挖掘，不断提出问题，探析资料之间的差异性，对逐渐涌现出来的概念进行“贴标签”处理，以便更好地将原始资料概念化。例如在案例1中，原始文本提及“通过‘五个到位’持续提升安置区配套设施和公共服务质量和效果”，可以将其贴上“改善设施”的标签；“加大衔接资金投入”可以贴上“资金供给”的标签；“构建省级标准体系”可以贴上“制度落地”的标签；“引入第三方主体核查”可以贴上“拓展主体”的标签。进而对这些标签进行概念化，分析其蕴含的深刻含义和底层逻辑，可以将其归纳为“完善基础设施、加大资源倾斜、优化配套政策”这三个二级概念，在其执行和供给的过程中又围绕着“制度（基础设施优化制度、省级标准体系）、资源（资金）、主体（第三方主体）”三个一级概念展开，遂将其提炼为一级概念。重复上述步骤对剩余案例材料进行挖掘，最终得出制度、资源、技术和主体4个一级概念（表2）。

第二，将具有相似特征的概念聚类进行范畴界定。将一级概念和二级概念重新带入原始文本中，梳理一级概念和二级概念间的逻辑关系并抽象出主副范畴。以往学者根据农村基本公共服务的具体内容，进行了不同的类型划分，如民生型、安全型、文化型、发展型和生态型［33］；保障型和发展型［34］；享受型和生产型［35］。现有研究就农村基本公共服务类型划分尚未达成共识，但不同类型的具体内容有着较强相似性，例如保障类公共服务大多包含基本医疗、义务教育等；生产类公共服务大多包含促进就业、技能培训等；文化类公共服务大多包含文化氛围营造、精神力量培育等。

结合以往研究成果，对已经提炼出来的概念进行范畴化。将51个案例中提取出来的概念进行重新审查和逻辑整合，发现不同复杂的概念之间可以整合为一条清晰的逻辑主线，例如“完善基础设施、开展群众教育、改善人居环境”等概念与易地搬迁安置区群众的基本生活密切相关，可以聚合成“生活型基本公共服务”这一副范畴；“带动地区就业、发展特色产业、破解返贫风险”等概念关系到易地搬迁安置区群众的进一步发展，可以聚合成“发展型基本公共服务”这一副范畴；“优化社区服务、推进三治融合、培育精神文明”等概念属于易地搬迁安置区的基层治理能力和基层治理体系建设的内容，可以聚合成“建设型基本公共服务”这一副范畴。