农村集体经营性建设用地形成及入市制度变迁

作者简介：马翠萍，中国社会科学院农村发展研究所土地经济研究室副主任、副研究员、硕士生导师，管理学博士，研究方向：土地经济与制度、资源与环境；刘文霞，贵州大学西部现代化研究院副教授，硕士生导师，管理学博士，研究方向：农村经济、农业农村现代化。

摘 要：农村集体经营性建设用地是我国农村建设用地的重要组成部分。国家有关农村集体经营性建设用地的制度安排，刻画了包括形成制度和流转制度在内的制度变迁轨迹。从内在逻辑来看，形成制度和流转制度在交织互动下共同推动农村集体经营性建设用地制度向产权完善方向演进。其间，制度变迁呈现较强的路径依赖特征。从制度变迁动力来看，推动农村集体经营性建设用地制度变迁的动力由早期的政府主导切换到了市场主导，是市场在资源配置中主导地位显化的过程。据此，深化农村集体经营性建设用地入市改革应以节约集约利用土地资源为导向，以发挥市场在土地资源配置中的决定性作用为主逻辑，向集体土地产权完备和权能实现的方向推进。

关键词：农村集体经营性建设用地；制度演变；形成制度；流转制度

基金项目：国家社会科学基金项目“家庭农场促进小农户与现代农业有机衔接的作用机理及路径研究” （19BJY134）。

［中图分类号］ F301.1 ［文章编号］ 1673-0186（2023）012-0034-015

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.012.003

党的二十大报告提出，“要深化农村土地制度改革”［1］。农村集体经营性建设用地作为农村集体建设用地的一种用地形态，全国存量该类用地在4 200万～5 000万亩，占农村建设用地的15%左右［2-3］。该部分土地入市对我国实现全体人民共同富裕、农业农村高质量发展、加快推进乡村振兴都具有重要的理论和现实意义。

党的十八大以来，党中央、国务院多次在中央经济会议、中央农村工作会议、中央全面深化改革委员会会议上就建立和完善农村集体经营性建设用地制度作出战略部署。历史经验表明，任何一项制度的建立都不是一蹴而就的，而是受当时政府所面临的经济社会发展条件影响［4］，经过不断试错、调整和验证逐渐形成的。据此，要完善农村集体经营性建设用地制度就有必要追根溯源，梳理制度演变的脉络，总结制度演变的特征，揭示其背后蕴含的一般经济学规律。

在没有明确提出农村集体经营性建设用地概念前，有关其形成和流转制度一直包含在农村建设用地制度大盘子里广受学者关注［5-7］。从农村建设用地制度变迁的动机来看，我国农村土地非农化市场是朝向地方政府利益最大化的方向演进的［8］，中央政府推动农村土地制度改革的动力亦是为了国家的经济利益［9］，始终围绕着对外部利润的激烈争夺而展开［10］。从制度效果来看，目前我国农村建设用地市场是不平衡、不规范的［11］，土地要素的市场化配置不够充分［12］。究其原因，这或许是我国土地制度改革一直受制度制约和目标制约导致的［13］。此前，广东南海、江苏昆山和上海等地自发开展的集体建设用地使用权流转实践打破了国家对集体土地非农开发的限制，为建立城乡统一的建设用地市场准备了条件［14］。2015—2019年国家层面开启的农村集体经营性建设用地入市试点，更是为学者们提供了丰富的研究素材，社会各界围绕农村集体经营性建设用地制度展开了热烈的讨论［15-18］。农村集体经营性建设用地入市制度显著区别于一般的农地制度创新之处在于它触及土地所有权最根本的权能［19］，其变迁的路径依赖于基本经济制度和宪法秩序，如我国沿海地区农村集体经营性建设用地制度变迁的主要诱因是中国20世纪70年代末期兴起的乡村工业化［20］。

综上所述，一直以来，学者们对农村集体经营性建设用地制度表现出浓厚的兴趣，并展开了广泛研究。已有研究为本文奠定了坚实的基础，拓展了本文的研究思路。但随着研究背景的变化（如国家上位法的修订），研究视角、研究目的不同，已有研究呈现出一定的局限性。以2008年党的十七届三中全会首次提出农村集体经营性建设用地概念为时间分割线，我们发现：在2008年以前，有关农村集体经营性建设用地制度的研究是与农村宅基地制度一并探讨而不加以区分的，然而，这两类用地形态无论是在形成时间，还是在土地用途上都存在显著的差异，这意味着一揽子分析是不适宜的，也是不够充分的；而2008年之后，学者们更侧重对农村集体经营性建设用地使用权流转制度进行研究，对其形成制度的研究并不多。事实上，国家有关农村集体经营性建设用地的制度安排可以清晰地分为两条主线，一条主线是有关农村集体经营性建设用地形成的制度安排，另一条主线是有关农村集体经营性建设用地使用权流转的制度安排，两类制度通过交织互动共同刻画了农村集体经营性建设用地制度演变轨迹。基于此，本文以农村集体经营性建设用地为研究对象，结合当时经济社会发展背景，在较长时间尺度下，梳理国家有关其形成和流转的制度安排，以期揭示农村集体经营性建设用地制度的演变特征和蕴含的经济学思想，为国家完善农村集体经营性建设用地制度提供决策参考。

本文的学术边际贡献在于：一是从形成制度和流转制度两个层面刻画农村集体经营性建设用地制度演变轨迹；二是在较长时间尺度下，结合当时的经济社会背景，揭示农村集体经营性建设用地制度演变的特征；三是注重揭示制度变迁的经济学含义，为经济学理论提供中国证据。

一、国家有关农村集体经营性建设用地形成的制度安排

2007年修订并施行的《中华人民共和国物权法》采用列举的方式诠释“经营性建设用地”概念，将从事“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅”等的建设用地定义为经营性建设用地（第一百三十七条）。2008年党的十七届三中全会正式提出农村集体经营性建设用地概念，自此将农村集体经营性建设用地从农村建设用地大盘子中剥离出来，但文件并没有对该类用地进行细化。直到2015年，国家开启首次、大规模农村集体经营性建设用地入市试点工作，中央层面配套出台了系列指导文件，对农村集体经营性建设用地概念进行了厘定，即“两规”①确定为工矿仓储、商服等经营性用途的集体建设用地。按照这个口径，乡镇企业用地、保留集体所有权性质的征地安置留用地以及依规转变用途的农村集体建设用地就成为农村集体经营性建设用地的重要来源。

（一）乡镇企业用地

农村集体经营性建设用地一般都是从农地转用而来的［21］，最早的集体经营性建设用地可以追溯到20世纪50年代末期的社队企业，也就是后来的乡镇企业②。社队企业是由农民办的集体所有制的农村合作经济，厂点建设在农村。社队企业经历了两个重要发展阶段，第一个阶段是1958—1960年以挖煤、炼钢为主的农村小型工业的发展；第二个阶段是19世纪70年代后，全国各地大力发展小钢铁厂、小煤矿、小农机厂、小化肥厂、小水泥厂等。由于经济发展是第一要务，这时期政府对农地转用持积极鼓励态度，于是大量农地转为集体建设用地。如1975年邓小平同志就当时工业发展发表了重要讲话，他提出，“工业区、工业城市要带动附近农村，帮助农村发展小型工业”［22］。1982年发布的中央一号文件《全国农村工作会议纪要》，更是明确鼓励社员在承包地上发展加工经营。但农村土地非农化使用最早走向市场的是乡镇企业用地。在经济发达地区，特别是沿海地区，大量耕地被用于非农产业的发展，具有经营属性。1985年发布的中央一号文件鼓励农村地区性合作经济组织以土地入股方式参与（小城镇）建设。1986年首次颁布的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）以及在1988年第一次修订中，都明确规定：在不改变集体权属性质下，乡镇村兴办企业可以依法有偿将农地转为集体经营性建设用地。1992年国务院下发的《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》，更是允许农村集体经济组织以集体土地作价入股的方式办乡镇企业。一直到20世纪90年代后期，国家都对乡镇企业农地转用保留通道，如1995年，原国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，明确提出“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的”，可赋予其建设用地使用权（第四十三条）。

据统计，1985—1995年因发展乡村集体企业占用耕地面积高达75.07万公顷，占当时农地转用的57.5%［23］。很快，大量耕地的非农使用引起了中央政府的高度重视，作为回应，国家在1998年《土地管理法》第二次修订时，纳入了“严格限制农用地转为建设用地”（第四条）、“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”（第四十三条）等法条。虽然允许兴办乡镇企业使用农民集体所有的土地，但引入了农地转用审批制度加以管控。同时，在我国建立土地用途管制制度，叠加1986年的土地利用总体规划、1999年国家实施的土地利用年度计划管理，特别是1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》对乡镇企业用地边界的厘定，“严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内”，这些举措极大地抑制了乡镇企业用地的扩张。到了20世纪90年代末期，随着乡镇企业的改制，农地依法转变为集体经营性建设用地的渠道越发收窄。不可否认的是，虽然乡镇企业退出了历史舞台，但其占用的部分土地则作为存量集体经营性建设用地得以保留①。

（二）保留集体所有权性质的征地安置留用地

具有集体所有权性质的征地留用地②（以下简称留用地）也是农村集体经营性建设用地的重要组成部分，如广东省南海区、海南省文昌市、浙江省义乌市等试点县（市、区）③都允许留用地作为集体经营性建设用地入市。留用地最早源于20世纪90年代广东省深圳市的实践探索，是为保障被征地农民长远生计，政府给予被征地村集体一定面积的补偿用地（按征地面积5%～10%），一般由政府负责办理农转用手续，用于建设（如标准厂房、商铺、仓储等）不动产项目发展第二、第三产业。在1998年修订《土地管理法》时增加了建设用地只能使用国有土地的条款，留用地政策被迫中止，虽然在2005年得以恢复，但留用地制度作为地方的实践探索，仅在国家层面得到有限认可［24］，如在2014年中央一号文件④中，首次提出地方可采取留用地安置方式保障被征地农民权益，之后国家制定的政策文件中就鲜有提及。目前除广东省、浙江省在全省推行留用地制度外，海南省、江苏省、广西壮族自治区等省份仅在部分所辖县（市、区）域推行。

随着农村土地制度改革的深化，特别是征地制度改革的推进，一些地区不再鼓励实物留地。如2020年，广西壮族自治区南宁印发的《南宁市征地安置留用地开发利用管理暂行办法》提出，自2021年1月1日起，原则上不再安排实物留地。同年，广东省为推进全省征收农村集体土地留用地高效开发利用，出台指导意见①，鼓励多方式兑换实物留用地落实。

（三）依法转变的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地

除了历史存量形成的集体经营性建设用地外，农村集体经营性建设用地入市试点期间，诸多试点地区允许其他集体建设用地（如闲置宅基地、晾晒场、废弃的学校、村委会办公场所等）可依法转变为经营用途后入市。该举措在尽可能扩大存量集体建设用地范围下，以“两规”确定的土地用途性质为准，允许通过补办相关手续，“依规转正”为农村集体经营性建设用地。如东北地区目前入市地块多是过去的工矿废弃地，以及村委会、村学校等农村公益性用地［25］。这意味着，只要宗地具有规划下的经营属性，即使地类现状为农用地，在依法办理农转用审批手续、纳入土地利用年度计划、履行耕地占补平衡义务下，就可以作为农村集体经营性建设用地入市。2018年农村集体经营性建设用地入市试点情况总结报告②中提及了该做法。2019年国务院对试点地区该项探索予以追认：“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”③。

二、国家有关农村集体经营性建设用地使用权流转的制度安排

农村集体经营性建设用地使用权流转是国家农村土地管理的重要内容，经历了“禁止流转”— “有限流转”—“合法流转”的过程，在制度上实现了从“0”到“1”的突破。

（一）1956年至20世纪末：国家对农村集体经营性建设用地使用权流转实施严格管控