INGO对华“灰色区域”贸易措施的国际法规制困境与应对

作者简介：刘俊梅，伊犁师范大学法学院讲师，伊犁师范大学新疆社会治理与发展研究中心兼职研究员，硕士生导师，法学博士，研究方向：国际法、国际经济法。

摘 要：2021年3月下旬，瑞士良好棉花发展协会（BCI）决定暂停对新疆良好棉花的认证，并与其部分会员企业联合抵制新疆棉花，对我国棉花产业及相关企业在国际市场上的正常竞争和贸易产生一定的限制影响。BCI因具有国际非政府组织属性，其决定构成对华“灰色区域”贸易措施，游离于国际法规则管制之外。《中华人民共和国反外国制裁法》的出台恰逢其时，BCI及其决定适用于对该法规范的外国组织行为予以调整。美国等个别国家利用国际非政府组织，补充其对华制裁广度和深度的行为，应引起我国重视。有关部门可根据《反外国制裁法》相关规定，将此类组织列入反制清单，并采取相应制裁措施。我国受损企业或个人亦可依据该法及相关法律，向人民法院提起诉讼，请求停止侵害并赔偿损失。

关键词：“灰色区域”贸易措施；INGO；《反外国制裁法》；反制

基金项目：国家社会科学基金项目“美国滥用‘强迫劳动’规则法律应对策略研究”（22GJB00212）。

［中图分类号］ D990 ［文章编号］ 1673-0186（2023）012-0156-014

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.012.011

自俄乌冲突以来，西方国家加大了对俄全面制裁，据统计，截至2023年2月26日，俄罗斯已受到高达1.4万余项制裁。在这些制裁中，除西方政府的制裁外，其余更多是由国际非政府组织（International Non-Governmental Organization，简称“INGO”）实施的。而我国一些热点事件背后也都有这些组织的身影，例如2021年瑞士良好棉花发展协会（Better Cotton Initiative，简称BCI）及其部分会员企业发起的“新疆棉事件”。针对INGO对其他国家施加的政治影响和国际贸易秩序变革等现状，如何加强对此类组织及其贸易制裁措施的监管与反制已成为全球许多国家重点关注的问题。

一、问题提出

2021年3月下旬，继美国颁布“新疆棉花禁令”之后，BCI发布声明，决定暂停对中国新疆棉花发放良好棉花认证。这一决定可能导致近50万吨的新疆棉花无法进入国际棉纺织生产供应链［1］。此次BCI及其部分会员利用行业协会垄断优势打压新疆棉农和棉花产业，其行为构成了国际贸易领域的“灰色区域”贸易措施。所谓“灰色区域”贸易措施，是指其法律地位介于黑（战争）白（和平）之间，透明度很低，处于《关贸总协定》合法和不合法保护性工具的模糊区域［2］，但却可以实质性地损害公平竞争和扭曲正常贸易。在全球化背景下，国家为了增进其国家利益和外交目标，更多借助“灰色区域”实施战略措施，以达到威慑、劝阻和威逼对手，这种措施主要在经济层面展开，有其强烈的战略逻辑和动因［3］。针对此类INGO发起的“灰色区域”措施，受影响的利益相关者如何基于国际法和国内法的角度寻求救济，便成为一个亟待解决的问题。纵观与此相关的国际法规定，INGO的行为处于不受国际法管辖的灰色地带，故受损企业和个人只能依赖国内法的完善来维护其合法权益。

BCI为“实施、协助、支持”某些国家的对华制裁，试图利用WTO规则对INGO及其行为的管制漏洞，采取“灰色区域”措施有针对性地影响国际贸易，可能是此类事件的一个开端，应引起我国足够重视。2021年6月10日，十三届全国人大常委会第29次会议表决通过了《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称“《反外国制裁法》”）。据此，本文试图以“新疆棉事件”为切入点，在分析对INGO“灰色区域”贸易措施进行规制的必要性基础上，明确《反外国制裁法》对INGO“灰色区域”贸易措施的适用关键，探寻我国受损组织或个人可采取的法律救济路径，希冀为我国维护国家发展与安全以及对未来类似事件的法治化防范、构建更完备的涉外法治体系提供参考和借鉴。

二、INGO对华“灰色区域”贸易措施的国际法规制困境

作为一个总部设在瑞士的棉花行业协会，BCI的决定原本只对其会员企业具有约束力，却对全球棉花供应链的国际经贸秩序产生了实际影响。依照BCI组织章程第2.2条：“BCI可能在国际上运作。”①所以，虽然BCI是瑞士法律下的一个法律实体，但因其会员企业来自不同国家，BCI实际上属于INGO，对其行为进行规制的前提是分析INGO的法律地位及其合法性。

（一）INGO的“体制化”趋势

对于INGO的概念，当前并无统一界定。联合国第1296号决议认为INGO应具有代表性和被承认的国际地位，即它应该代表来自全球不同地区相当数量人们中的大多数意见。1994年联合国经济及社会理事会（Economic and Social Council，简称ECOSOC）将非政府组织定义为非营利机构，其成员是一个或多个国家的公民或公民的联合体，行动是由成员集体一致根据成员的需要、或与其合作的团体需要而决定的。世界银行对其定义为任何独立于政府部门的非营利组织。根据联合国的惯例，INGO可以理解为在多个国家/地区开展业务的非营利性组织，它们是通过私人而非政府间协议建立的［4］6-8。国际协会联盟（UIA）将INGO定义为具有国际目标、在至少三个国家开展活动（即打算开展活动、涉及成员参与和接受预算捐款）的正式组织①。

当前，INGO在国际社会中的影响力越来越大，但其法律地位却是不确定和不完善的。但目前并不存在关于INGO国际法律地位的多边条约；国际法院的任何决定或联合国大会的决议也没有就INGO的国际法律人格形成国家共识［5］。这自然也导致了国际法对INGO的国际监管空白，鉴于INGO不是基于国际法注册为协会，而是必须依据一国国内法注册为协会，故这些组织只能受到母国法律层面的管辖。INGO通常通过让多个受众相信其行为适当、促进公众利益并以道德原则为指导来获得权威［6］。除了具有国际结构或任务外，INGO还经常在国际领域开展活动，对国际法的不同方面产生影响。但目前国际法下并无有关INGO的定义、权利义务、国际活动范围界限、合法性与问责制等明确规范。加之近年来INGO的参与人员职业化、运作方式官僚化等，进而出现了INGO“体制化”现象，逐步蜕变为依托国际体制的“食利阶层”，并与其依托的促进人类福祉、追求可持续化目标等宗旨相背离［7］，由此导致了其法律地位的合法性危机。BCI是INGO体制化演变下的典型体现，即BCI的整体话语天平开始向其资助者倾斜，实际上采用对其资助者更友好的技术措辞［8］，甚至蜕变成一门“生意”［9］。在这种“体制化”影响下，一个国际非政府组织产业链便形成了，它不再代表弱势群体或普遍利益，在环保、人权和可持续发展标签下，实质代表的是国际社会的权力分配和政治竞争［10］。

（二）INGO法律地位的合法性危机

国外学术界最早对INGO合法性研究，主要集中在它们作为参与者的地位来源及其影响国际政治结果的能力。当时人们越来越认为INGO正在发展一种“国际自治”［11］，其中关键问题是国际法体系缺乏针对INGO的适用法律规制。此后一个世纪里，国际法相关学术文献中均专注于INGO是否具有“法人资格”的问题。学界较为普遍的共识是它们不具有“法人资格”［12］；但也有部分学者认为在特定情形下，它们便具有了“法人资格”，譬如当其被授予ECOSOC咨商地位时［4］81；还有学者采取中间立场，认为其具有“法律地位”，但不具有“法人资格”［13］。然而直至当前，关于INGO是否具有“法人资格”的争论仍然还在继续，但最值得注意的问题是，这些学者大多是将INGO的合法性与它们是否具有国际法地位相联系。

地缘政治领域的学者认为，INGO因为缺乏独立自主性而面临合法性危机。虽然发达国家及其盟友的主导力量与INGO目标存在高度一致性，帮助它们极大地扩大了影响力范围，但全球化的影响使得二者之间的合作关系并不是十分稳固［14］。对于国家而言，INGO这种影响其他国家的能力是其非法性的根源，特别是发展中国家对INGO被用作非法国际影响渠道持怀疑和批判态度，进而导致了学界对INGO合法性危机的学术争论，以及讨论如何加强对其运营的程序限制［14］。并且许多情形下，发展中国家对特定INGO的质疑是因其与国家政府、政府资助者或宗教机构有着密切联系［15］，INGO很可能被其他政治行为者所利用，以支持其政治动员战略。许多实践证明，INGO被广泛认为是对国家构成国际威胁的一部分。

国际关系领域的学者通常更关注INGO在国际舞台上的影响力来研究其合法性。譬如，这些组织通过对国家政府的影响，在帮助当地政府将其问题在国际舞台上寻求政治化解决方面发挥了关键作用。INGO实现这一目标的方式是“利用国际规范对国家决策者产生遵守的压力”［16］。换言之，国际关系领域的学者大多假设INGO行为是合法的，且原则上有能力影响政府。他们主要研究INGO何时以及如何成功影响谈判，但较少探究为何INGO具有合法性。

国内学者对INGO合法性的研究多集中在国际政治与国际关系领域，国际法角度研究相对较少，这可能与INGO短期内依旧无法取得国际法地位及法人资格有关。国际关系领域成果大多是从外交、国家治理的角度研究INGO的合法性问题。“非政府组织逐渐以其母国的国内行为规范对待中国政府和社会，成为中国与有关国家外交关系中较为棘手的部分。”［17］它们大多从环保、人权、可持续发展、国际贸易等领域指责或批评我国，甚至还会干扰国际经贸秩序，其背后的母国或资助国政府却可就此置身事外，对我国经济发展、内政和外交均产生了负面影响。在国家治理层面，甚至有学者提出我国也应采取相应的资助策略，让非政府组织可以配合我国对外工作、参与全球治理［18］。国际法领域学者对新自由主义意识形态下的INGO“体制化”现象进行了详细分析，认为传统国际法将非政府组织自然而然视为“善”的法律是法律的幼稚，但INGO作为国际政治现象的本质，有关国际法规范的制定受到国际权力关系影响，对其国际法批判应突破传统国际法视角局限［7］。

在国家实践中，数十年来，世界各地的许多政府都在猛烈抨击各种所谓“民主计划”和社会团体，越来越多的政府开始制定限制INGO行为的措施，这是一个全球趋势［19］。匈牙利的外交和贸易部长彼得·西亚尔托曾提到，“全世界的政治精英和媒体都听从非政府组织的意见，告诉我们，他们认为社会想要什么。我们认为这是不对的，我们对这些所谓的非政府组织代表谁的利益、从谁那里获得资金或对谁负责，知之甚少。”［20］他表示，INGO一直是美国试图影响匈牙利政策的工具，为了国家安全利益，匈牙利将对此类组织进行调查。2017年9月20日，乌干达政府认为行动援助（一个INGO）的工作是危险和颠覆性的，进而发起对该组织机构的审查。乌干达政府发言人沃诺奥蓬多（Wono Opondo）指责行动援助和其他几个民间社会组织“已经偏离了他们在内政部注册时提出的核心原则”，被“一些具有险恶议程的外国代理人利用”［21］。印度莫迪政府谴责绿色和平组织印度（即INGO）及其运动是“反民族的”，埃及、马其顿、罗马尼亚、土耳其和其他地方也有类似的指责。2015年上半年短短三个月内，印度内政部就取消了13 000多个非政府组织的执照，原因是它们违反了《外国捐助监管法》①，并依法对这些组织的大捐助者（如福特基金会、盖茨基金会）开启了调查；无独有偶，委内瑞拉、厄瓜多尔和洪都拉斯也都打击了INGO，包括环境、宗教和权利组织，这些组织经常被指责干预政治［22］。

总而言之，不论学界还是实务界，对INGO合法性的批判都持有同样的观点，即这些组织内工作人员的外国教育背景、高薪和经常出国旅行活动，使得他们与普通民众的关切脱节，反而只为延续自己的特权生活方式而努力。这种对INGO的反对可以追溯到冷战结束以来，政府间组织和西方一些国家制定的日益复杂的干预策略。这一时期，INGO在实现“改造整个社会”的扩大雄心方面发挥了关键作用；这些扩大的目标使得政治干预和服务提供干预之间的界限变得模糊，并且越来越多地使用普遍主义的人权话语来解决国内问题［23］。也有学者批评INGO对政府决策的影响，声称它们正在减缓发展中国家融入全球经济的步伐［24］。

（三）INGO及其捐助者的对华“灰色区域”贸易战

INGO在其运营所在的国家/地区注册为法人实体后，通过其子公司来获得当地机构和国际捐助者提供的资金。例如，美国国际开发署、英国国际开发署、澳大利亚国际开发署和德国联邦经济合作与发展部等传统捐助者一直在寻求与INGO的公私合作伙伴关系［25］。以美国国际开发署为例，其对外援助方式之一便是通过援助一些INGO或民间社团，借助其特殊身份，补充美国的外交努力［26］。由于INGO处于公认的国际法规制空白地带（即“灰色区域”），美国可借助这些处于“灰色区域”的非政府组织，有效地为其出口贸易和私营实体提供机会并扫清障碍，谓之“灰色区域”战略。根据国内外学者的研究成果，“灰色区域”战将成为美国对华战略的重要内容，其中就包括用经济封锁的手段限制中国的发展［27］，锁定中国经济增长空间和水平，从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导地位的范围内［28］。“新疆棉事件”中，受美国国际开发署资助的BCI以人权为借口抵制新疆棉，压制新疆棉农棉企和棉花产业，从而维护美国棉花产业的国际定价权和贸易地位，即属美国对华“灰色区域”战略手段之一。