科学考核测评机制对乡镇公务员执行力提升的作用研究

摘 要：作为基层行政管理主体力量和乡村建设主力军的乡镇公务员，如何衡量其执行力，进而有针对性地提升地方政府执行力，对地方政府治理和乡村振兴效果会产生直接影响。以文献分析法与行为事件访谈法为基础，结合政策执行相关理论，设计乡镇公务员执行力量表，赴重庆市各乡镇收集235份有效问卷，运用探索性因子分析、验证性因子分析构建包含协作型、抗压型、发展型、服务型、关系型5个维度的重庆市乡镇公务员考核测评机制，并根据该机制对乡镇公务员执行力的提升提出相应建议：从乡镇公务员自身来说要着力提升其执行理念与创新能力，从外部保障机制来说要建立高效的执行机制，重塑公共行政意识，提高对乡镇公务员的重视程度，才能将执行力建设提升到新的高度。

关键词：乡村振兴;乡镇公务员;测评机制;执行力模型;治理效能

基金项目：国家自然科学基金项目“公共组织谦逊型领导对员工及组织韧性的作用机理研究”（71874146）;国家社会科学基金项目“西部县级政府社会治理能力建设研究”（15CSH020）;重庆市研究生科研创新项目“基于执行力视角的重庆市乡镇公务员绩效考核指标体系构建研究”（CYS20080）。

[中图分类号] C913.6 [文章编号] 1673-0186（2022）002-0023-016

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.002.002

一、引言

党的十九届四中、五中全会相继提出要不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能，持续推进国家治理效能得到新提升。在此背景下，提升国家治理效能已成为一项重要任务，而国家治理效能的提升，政府行政效率和公信力的提高离不开公务员队伍执行力的发挥，公务员执行力的提高能够带动组织执行力和组织效率的不断提升，组织效率的进步进而推动政府公信力的提升。伴随着当前政府职能的转变， 作为直接面向群众服务的乡镇公务员，其执行力水平的高低成为影响政府管理效能提升与否的关键。如何建立一支勤政高效的公务员队伍，是党和国家密切关注的问题。

当前政府角色正逐步向服务型模式转变，行政管理权不断向基层转移，这对乡镇公务员的整体素质以及履职能力提出了更高的要求。公务员执行力考核是提高公务员工作效率、激励其干事创业的重要举措。提升乡镇公务员执行力作为一项重要工作，如何对乡镇公务员执行力进行考核就成为关键，从目前现有考核方式来看，主要围绕“德”“能”“勤”“绩”“廉”的考核方式难以反映出公务员实际的能力与提升队伍素质[1]。对于乡镇公务员这类特殊群体来说，其作为上级政策和决策的主要贯彻者和落实者，自身的执行力强弱显得尤为重要，但对其执行力的培养一直有所不足，因此需要构建一套科学可靠的考核测评机制来满足提升其执行力的需要[2]，体现出习近平总书记提出的七种能力①的指导精神，充分发挥乡镇公务员的执行力，为实现治理效能提升、“十四五”和二○三五年远景目标的实现提供有力支撑。

综上，本研究将聚焦以执行力作为考核模型构建的出发点，建立基于执行力的重庆市乡镇公务员考核测评机制，为其考核绩效的优化和改进提供客观的考评方法和依据，不断提升乡镇公务员的执行能力，进而推动政府执行力的有效提升并为乡村振兴提供有力的人才支撑，增强政府治理效能[3]。

二、文献回顾与理论模型建构

我国对于执行力的研究框架中，早期以组织型执行力研究为多，随着时代发展要求对个体执行力的研究也随之增多，两者之间存在着紧密联系，同时个体执行力的提高也会带动组织执行力的不断增强。公务员考核测评体系是对其工作数量与质量等进行衡量的有效工具，能够有效反映其工作能力、自身素质等特征。对于设计科学的测评体系来说，其不仅可以有效衡量乡镇公务员执行力的大小，而且还能够发现影响执行力的关键因素。因此，一个合理考核测评体系的构建既要有基础支持，又要有严谨的模型支撑和理论逻辑框架依据。

（一）文献回顾

在乡镇公务员执行力的影响因素方面，有认为对基层干部执行力产生影响的主要有执行机制、执行主体、执行管理和执行环境四个层面的原因。也有的指出执行力会受到诸如制度、组织和领导力等多种因素的作用影响，以及干部对待工作任务的意愿以及自身的工作技能等。史乐则将影响执行力的因素归结为执行意愿、执行环境、执行能力以及领导风格四类[4]。康媛璐提出要运用全过程管理理论，以治理阶段划分为基础，构建一个由激励力、控制力、评估力三要素构成的执行力建设框架提升乡镇干部的执行力[5]。

在乡镇公务员执行力模型的构建研究方面，有的提出可以运用系统分析的方法来构建基于执行力的双因素系统模型，并详细分析执行动力与执行能力之间的关系。余翊宸等提出要打造一个意愿、能力与机制所构成的三元高效执行力模型来有效提升执行工作效能，并且在实践中逐步提升自身的管理能力[6]。马生芳等则提出要运用强度指数分析和因子分析的方法构建起由组织、团队和个人三层结构十六个要素的执行力模型，该模型从数据分析的视角提出构建执行力模型带动了新的研究趋势[7]。罗志颖则提出针对在实践中存在的执行力不足等问题要构建由“业务”“目标”“激励”和“沟通”四个要素共同组成的执行力模型[8]。

在乡镇公务员考核指标测评操作方法研究方面，麻宝斌提出要着力构建权责一致的行政体制，用责任来规范权力的使用，积极责任来明确权力的使用范围，消极责任来明确权力行使的底线，通过各自权责范围的明确来真正构建起一个合理、细化、集中、统一和平衡的权力责任关系，进而保证政策执行力[9]。这种观点对于公务员绩效考核指标体系的构建起到了基本原则指导的作用。王骚提出要在可靠的调查问卷的基础上来对分析数据进行科学的分析与归纳，通过分析结果总结我国公务员绩效考核在具体实施中存有的问题，并且针对性地提出了实绩考核办法与建议[10]，对本研究起到了操作指导作用。武艳提出绩效考核体系的建立必须从考核实际出发，设定的标准应当系统、规范并具有可行性，遵循科学、客观的原则，使绩效考核制度得到有效实施，优化公务员队伍建设[11]。

既有文献较多基于宏观视角，对于单个要素的研究还较少，并没有去深刻挖掘各个要素的潜力，真正探究乡镇公务员的实际工作状态，直接从执行力的角度来构建公务员绩效考核指标体系的研究成果很少，没有展现出执行力的具体特性，相关学者研究多以胜任力为研究[12]切入视角，许多研究仍然停留在理论分析层面，实证研究相对不足，导致研究过于单调和宽泛，难以深入。鉴于此，本研究在视角、方法和实证结果分析层面都有所拓展与创新。首先，本研究基于执行力视角，从当前乡村振兴战略推进需要和治理效能提升目标要求出发，从公务员执行力生成结构出发构建乡镇公务员绩效考核指标体系。其次，从指标赋权技术的角度来看，本研究采取的是方法上更合理的层次分析法来最终确定考核指标体系的权重。最后，本研究将从能够运用于乡镇公务员的工作实绩的操作角度出发，为今后公务员绩效考核相关研究提供可参考的研究方法与指标结构，为相关理论发展提供有价值的实证支持。

（二）执行力研究理论与模型

乡镇公务员对上级政策的执行能力和解决人民群众问题的能力是其执行力的核心要素。政策执行是实现既定公共政策目标的过程，能够提供公共产品和公共服务并且对社会公共资源进行有效配置，是解决实际问题的重要途径。影响政策执行的因素除了政策本身之外，还包括执行主体的素质、执行资源、执行环境和目标群体等，主要执行途径包括“自上而下”途径、“自下而上”途径和两者整合途径[13]。以上几种途径可根据地区实际情况的不同进行选择，目前应用最为广泛的还是“自上而下”途径。

“自上而下”路径研究中的代表人物史密斯提出政策本身、执行组织、目标群体和执行环境这四大因素对执行中的政策有较大影响[14-15]。霍恩则认为政策目标、政策资源、执行者意愿、执行方式、执行组织特征和执行环境对执行中的政策影响较大，这二者的观点都有各自的合理性，两位学者都根据自己提出的影响因素构建了各自的执行模型。从其执行模型看，需要具备以下假设条件才能说其拥有了良好的执行力：在政策执行中有充足的资源和时间可以利用且不会受到外界环境的干扰;执行过程中拥有清晰的理论指导，执行和结果间的因果关系是清晰直接的;政策目标具有稳定性;执行机构与个人分工明确;执行组织和领导的权威能够得到尊重，且执行主体具备强有力的执行能力[16]。正是这些假设条件才能够达成提升乡镇公务员执行力的目标，因此要科学评价乡镇公务员的执行力就必须从以上假设条件出发来构建考核测评机制。

（三）乡镇公务员执行力的运行机制

1.乡镇公务员执行力与绩效关系理论模型

作为实际执行主体，依照“自上而下”的研究路径，以执行过程视角出发来看，执行主体主要依靠其执行能力、执行资源和执行环境等要素支持其执行行为，最终达成执行效果。执行主体的执行行为决定了乡镇公务员执行力的生成结构，对其进行分析是评估执行力的基础。乡镇公务员执行能力是在执行过程中由各种资源和要素综合而成的整合力，这些因素的状况及其相互关系直接影响着最终执行力的大小，其执行行为具有明显的综合性。乡镇公务员执行力的基本要素有能力、资源和环境等，各要素间相互整合共同影响乡镇公务员执行力，进而影响执行绩效的高低。乡镇公务员执行力与绩效关系理论模型见图1所示。

从图1中可以看出，乡镇公务员的执行绩效与其执行力是成正比的，执行绩效的好坏从一定程度上体现了执行过程中乡镇公务员执行力的大小，因此只有建立科学的考核测评机制，才能有助于合理认定乡镇公务员的工作实绩，并通过有效激励方式调动其积极性最终提升其执行力[17]，使乡镇公务员切实发挥其作用，为促进乡村振兴战略的实施不断提供人才支持。

2.考核测评中评价对象与评价标准的界定

评价对象由执行主体在执行过程中产生的行为所确定，在本研究中执行主体主要为乡镇公务员，由于不同地区，不同执行环境下乡镇公务员的执行力是存在差异的，因此要确保研究有效反映出乡镇公务员执行力状况。由于乡镇公务员在执行职责的过程中多为执行上级决策，作为基层政府与群众之间的联系纽带，对上对下都负有重要责任，在基层事务的每一个环节都需要具备相应的执行力素质，因此对其进行测量可以很好发现其所应具备的执行力，并有针对性地提升，所以本研究对象定在乡镇公务员是合理的，能有效发现当前基层事务处理中所需执行力要素。从图1中可以看到，在乡镇公务员执行职责的过程中需要多种要素资源间的配合，并且其执行力的评估也需要多标准发挥作用。从回应性的角度来说，对乡镇公务员执行力的标准评价应该是群众满意程度与上级评价;从管理学的投入和产出角度来说，衡量乡镇公务员执行力的标准应当是问题的解决效果和速度;从政策学的角度来看，对乡镇公务员执行力进行评价的标准是执行政策前的理解程度和执行中的落实力度。因此在设计乡镇公务员考核测评机制过程中要尽可能地考虑到这些标准，并结合时代最新需要和政策进行指标制定，避免评价指标的不合理性、盲目性。

三、研究设计

基于重庆市各乡镇的调研数据，通过行为事件访谈、开放式问卷调查、专家咨询等方法收集乡镇公务员执行力考核测评指标的内容条目，编制了考核评价因素调查问卷，通过实证分析构建了结构方程模型，并构建起乡镇公务员执行力模型，通过科学方式构建乡镇公务员执行力考核测评机制。

（一）数据来源

通过检索、查阅知网等数据库近年来有关公务员执行力相关文献和对有关政策文本的归纳整理，选取频次高于10的指标要素作为初始指标条目[18]，并结合党的十九大以来对公务员能力提出的要求为基础，构建了执行力指标池。在问卷设计前，课题组首先对重庆市乡镇公务员进行行为事件访谈①，通过预先制订好的调研方案和访谈提纲，采用STAR原则进行访谈，课题组成员分赴各乡镇进行实地访谈，以挖掘出其实际工作中具体的执行力特征，借鉴扎根理论的编码方式对访谈内容进行编码与分析，运用频次分析法对访谈录音和文本中的执行力要素进行统计筛选[19]，进而提取出具有针对性的有利于作为考核指标的乡镇公务员执行力指标要素[20]，通过这些方法的结合筛选指标要素，保证了考核指标的科学性与可行性。