中国共产党乡村治理政策的演进逻辑与内在机理

摘 要：乡村治理历久弥新。自中国共产党成立以来，对乡村治理的探索已历经百余年。基于间断—均衡模型，使用政策文本分析方法，将建党以来（1921—2021年）的乡村治理政策变迁历程划分为3个均衡期和1个间断期。研究发现，建党以来乡村治理政策呈现出非线性的、长时期的均衡状态和偶尔的、由危机或自主改革所引起的突变状态相交替的变迁态势。乡村治理政策图景经历了由以“农民革命主导”、政治全能主义、乡政村治到多元共治四个阶段的历史调整，在乡村治理政策的演进过程中，党中央决策的注意力分配和焦点事件的触发成为影响政策变迁的关键性因素，被形塑后的新理念决定了新时期乡村治理政策发展的总体方向。研究进一步拓展了理解中国乡村治理政策变迁的视角，验证了间断—均衡理论在乡村治理政策变迁中的适用性和本土化运用路径。

关键词：乡村治理;政策变迁;演进逻辑;间断—均衡

基金项目：国家社会科学基金一般项目“健全乡村治理体系的路径选择研究”（19BZZ051）。

[中图分类号] C911 [文章编号] 1673-0186（2022）009-0035-015

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.009.003

在中国，乡村社会素来被称为社会发展的“稳定器”，乡村社会的稳定发展是保障我国经济持续增长、社会和谐的根本前提。党的十九大以来，党中央提出乡村振兴战略，并在此基础上发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，于2021年4月的十三届全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》。由此可见，乡村治理业已成为当前国家治理的核心内容和基石保障。在乡村振兴这一背景之下，系统梳理建党以来乡村治理政策的演变及其背后逻辑，不仅是对现实发展的热切回应，更是新时期建设乡村、振兴乡村的应有之义。建党百余年来，乡村治理几经变迁，不同历史时期的乡村政策呈现出不同的发展态势，中国共产党始终重视并持续推进乡村工作，努力维护乡村人民的切实利益、为广大乡村人民群众谋福祉。

一、问题的提出：社会变迁中的乡村治理

近年来，国内学者围绕“乡村治理”“乡村振兴”等主题展开研究，如孙德超等对共产党百年乡村治理的演进脉络进行了梳理[1]，指出乡村社会的善治经历了由“引导”到“协调”的转变，乡村社会的回应则表现出从“接受”到“配合”的转变。李志强基于城乡融合演进的视角，提出“进一步完善乡村振兴主体性发展的制度供给”[2]。解安等对我国农村政策演变的逻辑进行深入分析，发现“农民权益”是贯穿始终的核心价值理念[3]。曲延春等以中央一号文件政策演进为视角，将改革开放后的乡村治理划分为五个阶段，并以此透视1978—2018年这四十年间乡村治理的政策效果和发展逻辑[4]。现有研究对我国乡村治理的政策变迁和推进乡村振兴战略进行了诸多讨论，并得出了较为丰富的成果，但目前已有研究大多基于静态视角对乡村治理政策变迁过程进行阐释，难以突破“碎片化”的研究困境，更难以从整体上全面、准确把握乡村治理的动态逻辑演进。

本文试图回答如下问题：建党以来，乡村治理政策发生了何种变化？其政策变迁是否遵循间断—均衡逻辑？呈现出何种特征？政策变动背后的内在机理是什么？只有厘清上述问题，明确不同时期乡村治理政策的进展和不足，才能进一步优化政策设计，建构具有中国特色的间断—均衡乡村治理政策本土化分析框架。本文运用间断—均衡理论（Punctuated-Equilibrium Theory， PET）考察建党以来乡村治理政策的演变历程，探讨不同历史时期乡村治理面临的主要问题及应对措施，剖析政策变迁背后的逻辑动因，以期更好地回应乡村振兴背景下乡村治理政策的未来走向和发展趋势。

二、研究设计与分析框架：间断—均衡理论模型及在中国的运用

“公共政策话语是政治系统中最重要的话语信息输出，由于这种信息输出可以转化为固定的文本形式，从而为研究提供了有形的分析对象”。[5]乡村治理政策作为政治、经济与社会发展等因素综合作用的结果，势必能够清晰反映乡村治理的时代性和变动性。本文采用政策文本分析方法（Policy Documents Analysis），并结合NVivo 12数据分析软件梳理建党以来至今（1921—2021）党中央、国务院及国家部委层面在乡村治理领域所颁布的主要政策文件，呈现不同历史阶段的政策特征和演变趋势，将政策的颁布、实施与运行效果放置于历史维度中进行分析，揭示出建党以来乡村治理政策变迁的根本动因和逻辑链条。

（一）样本选择

本文选取了1921年来中国共产党关于乡村治理的各类政策文件作为典型样本进行分析，文本主要来源于中共中央、国务院和农业农村部等网站公开的政策性文件以及关于农村农民的政策文本汇编①。在对建党以来我国乡村治理的政策文本进行梳理后发现，按照发文主体的标准分类，大致可分为：（1）党中央的文件;（2）政府部门的文件，如国务院和农业农村部等;（3）党和政府联合印发的文件。一般而言，党中央印发的政策文本往往具有高度的政治性和权威性，承载着党对农村发展的战略规划，包含了总体战略、路线和方针等。政府部门所发布的政策文本更具操作性，大多针对某一领域的具体工作进行部署和安排，与执行层面联系颇为密切。基于此，本文共选取包含《农民政权与土地革命》《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》以及《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等在内的130余份典型政策文本作为分析对象，这些文本既包括农村改革的法律法规和“红头文件”，不同时期乡村工作的指导性文件及乡村治理专项事务的规范性文件，即各时期国家乡村战略高度概括性的纲领性文件，还包括了以通知、指示、条例等为表现形式的管理类行政文件，对纲领性政策文件的具体解读和规划类政治文件细化后的具体实施手段措施。概而言之，本文所提及的政策文本指的是党和政府为实现特定意志和政治目的所颁布的规范性文件，其在科层系统内部主要以“红头文件”的形式下达，在国家治理过程中扮演着重要角色，构成了基层秩序的规范来源和规范形式[6]。

（二）分析框架

间断—均衡理论最初由美国学者弗兰克·鲍姆加特纳和布莱恩·琼斯所提出，致力于解释政策变迁过程中的稳定和变迁问题，他们认为，政策变迁在长时间内处于停滞和渐进变革的状态，而在短时间内可能会出现政策垄断被打破的大规模突变[7]。间断—均衡理论共有两个基本前提：一是该理论假定宏观政治系统和政治子系统处于不同层面，共同解释了政策渐进过程或间断的发生;二是该理论模型假定具备一个有决定政策议程权威的机构或组织，并形成了一个封闭性的政策场域，透过价值理念的传达使国家政策进一步被强化，达到政策的渐进式平衡[8]。

在间断—均衡理论模型中，政策图景（Policy Image）、政策场域（Policy Venue）和政策垄断（Policy Monopoly）等因素是影响制度变迁的核心变量。政策图景（Policy Image）构成政策行动的“观念结构”，是经验信息（Empirical Information）和情感呼吁（Emotive Appeals）的混合，泛指某项政策在公众和媒体中被怎样理解和讨论。政策场域（Policy venue）指的是政策在议程商议过程中拥有权威的机构或组织团体。政策垄断（Policy monopoly）指的是在政策制定过程中的重要行动者们所组成的一种封闭的稳态结构体系[9]。此外，间断-均衡理论还引入物理学中摩擦力概念，提出“黏滞—滑动”模型（Stick-slip Dynamics）以解释制度变迁的根本动因，即制度本身存在的“制度性摩擦力”，当阻力处于主导地位时呈现出“稳定”状态，克服阻力的力量占据主导便会呈现出“变迁”状态[10]。

近年来，间断—均衡模型理论运用在预算、应急、农村环境、医疗、公共卫生、教育等领域解释政策演进变迁取得了较丰富的研究成果，为该理论模型在我国情境的适应性提供了一定的解释基础。但将西方理论应用于解释我国现实国情可能存在“水土不服”问题，对我国某领域的公共政策变迁分析阐释需要进一步结合具体情形进行本土化修正。在乡村治理政策研究领域，以间断—均衡理论展开的研究还较少，由此，基于间断—均衡理论的视角对建党以来乡村治理政策变迁演进研究具有一定的学术价值。

三、建党以来乡村治理政策变迁的间断—均衡解释

总的来看，建党以来乡村治理政策变迁历经四个重要阶段。

（一）探索均衡期：以“农民革命”为主导的政策均衡（1921—1949）

这一阶段的乡村治理政策文本词频搜索结果如图1所示。这一时期的高频词主要体现了以下三个方面的特征：首先，“农村、土地、革命、运动、中国、帝国主义”等高频词表明此阶段正处于革命战争时期，中国共产党的革命重心深植于广袤的农村大地，带领广大农民群众开展革命;其次，“农民、群众、组织、政权”等高频词表明了中国共产党进入乡村社会、组织基层政权的过程，团结广大农民群众，构建以党组织为中心的乡村组织体系;最后，“发展、教育、领导”等高频关键词显示了在这一时期，共产党高度重视农村教育工作和农民在乡村治理中的主体性作用。

在传统乡土中国，乡村治理基本延续着“皇权不下县”的“双轨政治”，即自上而下直达县级的官僚体系吏治和自下而上依托乡绅、宗族和社会伦理的自治[11]。到了清末民初，传统的乡土秩序遭到破坏，现代国家政权建设一开始便陷入“内卷化”，国家与村庄的连接机制发生变异[12]。大革命失败后，中国共产党深刻总结城市革命的经验教训并结合当时中国具体国情和历史，逐步开辟了“农村包围城市、武装夺取政权”的正确道路，实现了革命重心从城市向农村的战略性转移。从政策图景来看，在“解决土地问题”这一核心理念上先后颁布了《井冈山土地法》《兴国土地法》《为督促分配土地及宣布土地所有权》三布告和《关于土地问题的指示》等政策，极大满足了农民的土地诉求，调动了农民的革命积极性，为根据地的发展壮大奠定了坚实基础。纵观这一时期的政策特点，一方面，该阶段中央政府的主要任务是解决农民最关心的土地问题、保障农民权益，通过“打土豪分田地”“减租减息”“分田分地分浮财”等有效政策手段，有效动员了农民支持共产党参加革命;另一方面，中国共产党还十分重视对农民的教育和农村的宣传动员工作，教导农民打破传统价值观念和思维方式，塑造革命性和批判反思精神，培养农民独立自主的人格。共产党通过大力推行土地改革、重新组织乡村权力机构以及重塑以基层党组织为中心的乡村组织体系三大措施，不仅彻底改变了广大农民群众的经济地位，激发了农民参与无产阶级革命的决心和热情，实现了对传统乡村社会关系的重塑与调整，为此后的乡村治理提供了一定物质基础保障[13]。

（二）强势间断期：“全能主义”政治图景下的强势间断（1949—1982）

这一阶段乡村治理政策文本词频搜索结果如图2所示。从这一时期高频词分布来看，可分为两个主要阶段：一是以“土地改革、互助组、合作社”等为核心的土地革命和农业合作化时期;二是以“生产队、人民公社、社会主义”等为核心的人民公社时期。

新中国成立初期，国家建设百废待兴，经济基础薄弱、社会动荡，彼时的中国仍是一个落后的农业国家。在农村，“少数人占有大部分土地”的封建土地所有制严重束缚农村生产力的发展。1950年，党中央先后通过《中华人民共和国土地改革法》《农民协会组织通则》，完成土地革命，成功地将过去封建的地主所有制变为农民个体所有制，生产力得到极大发展。作如是观，中国共产党领导下的土地改革自一开始便被赋予了双重属性：一是激发农民的主体意识，增强农民参与意识和思想觉悟;二是通过构建包含农民协会组织在内的各种基层组织，建立健全广大农村中的组织基础，为农村治理现代化提供土壤。1953年12月，中共中央印发《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》并由此确定了将农业合作社认定为新中国成立初期我国实现对农村社会主义改造的必经途径和主要载体。从合作社的性质来看，其不仅具备生产功能还兼顾一定的治理作用。1958年8月，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》（以下简称《人民公社决议》）从政治上正式确立了人民公社制度在我国广大农村地区的实施。《人民公社决议》下发后，农村人民公社在全国范围内迅速推行开来。在人民公社化初期，各地过于追求“一大二公”，加之“上动下不动”的并社方法，造成“共产风”盛行，影响了农民的生产积极性。1962年9月通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》提出将农村人民公社分为公社、生产大队和生产队三级，并最终确定了人民公社的性质、规模、人事安排及党组织建设等，完成了国家权力对农村资源的整合，极大地加强了国家对乡村的控制。