基层社会治理中的社会权力研究

摘 要：在基层社会治理体系和治理能力现代化实践中，社会权力的作用和影响日渐重要。基层社会治理中的社会权力与党建引领、政府权力之间的良性互动形成的权力结构，彰显了多元化社会主体的权力与权利双重属性，北京市“接诉即办”工作模式为这种权力互动结构提供了制度性范本。“接诉即办”社会权力谱系中的“乡贤库”、物管会、镇街党建工作协调委员会、街巷长、“小巷管家”等社会治理机制创新，为研究社会权力参与基层社会治理提供了鲜活样本。社会权力的未来面向应当是制度优化、法治细化，从社会结构的最基础层面助力法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并逐步发育成为我国基层社会治理的主要力量。

关键词：社会权力;基层社会治理;权力互动;接诉即办

[中图分类号] D90         [文章编号] 1673-0186（2022）009-0092-011

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.009.007

党的十八大以来，“习近平总书记10次视察北京、18次对北京发表重要讲话，深刻回答了‘建设一个什么样的首都、怎样建设首都’这一重大时代课题，为做好新时代首都工作提供了根本遵循”[1]。2018年1月，第十二届北京市委全面深化改革领导小组第六次会议审议通过了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，作为2018年北京市的“1号改革课题”，向16个区选点推广。以此为开端，旨在解决基层社会治理难题、提升基层政府行政能力的“党建引领的街乡吹哨、部门报到”工作模式正式进入公众视野。此后，“吹哨报到”被更具实质概括性的“接诉即办”所取代，并在工作模式上出现了“未诉先办、主动治理”等机制创新。2021年9月，北京市第十五届人大常委会第三十三次会议审议通过了《北京市接诉即办工作条例》（以下简称《接诉即办条例》），标志着北京市基层社会治理“接诉即办”工作进入制度化、法治化新阶段。北京市“接诉即办”工作在发展过程中逐步形成了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的多元化工作体系，突出体现了基层社会治理中的党组织、政府、社会、公众等不同主体的力量和贡献。从法治思维和法治方式看，此种工作体系是一个权力互动结构，国家权力自上而下和社会权力自下而上双向发力，以及各种权力之间的平行合作，共同构筑了良性互动的基层社会治理权力结构，以此为基础汇聚形成的强大合力使“接诉即办”的基层社会治理目标渐次落地生根。在这个互动性的权力结构中，基层群众自治组织、社会组织、民间社团、企业以及社会能人等社会主体发挥着基础性功能，并可能也应当成为未来基层社会治理的主要力量。

一、基层社会治理中的社会权力主体

从法理学角度研究“社会权力”的概念、性质和具体实践样态，是中国特色社会主义法治理论体系构建的重要维度，是国家治理体系和治理能力现代化的时代命题，也是基层社会治理迫切的现实呼求。有学者指出，“所谓社会权力就是社会主体（公民特别是社会团体、非政府组织）所拥有的社会资源（物质和精神资源）对社会和国家的支配力”[2]。“社会权力是指以特定范围内的社会主体的同意为基础、以契约为表现形式，并受到一定程度程序控制的社会强制力。”[3]相应地，社会权力主体（也可简称为“社会主体”）即指拥有和执行社会权力的主体。不论是从国家与社会的二分角度，还是从民间社会自身角度看，权力都具有多元性的特点;国家治理体系和治理能力现代化也对基层社会治理提出了多方参与、多种力量共治共享的要求。在这个意义上，社会权力主体也必然具有多元性。福柯的“权力场理论”对于权力主体的多元性和权力互动等问题有着精到的阐述，引导我们“在权力最地区性的、最局部的形式和制度中，抓住它并对它进行研究”[4]。北京市“接诉即办”作为超大城市基层社会治理的改革实践，在彰显党建引领、政府负责的国家权力之强大组织力和号召力的同时，也需要多种社会主体参与其中，以形成多元化的基层社会治理体系，进一步培育生成国家权力以上率下的顶层设计和社会权力以广泛性、活跃性为基础自下而上的互动性的基层社会治理权力结构。具体来说，典型性社会主体主要有基层群众自治组织、社会组织、民间社团、企业和社会能人等形式，这些社会主体在基层社会治理中发挥自身优势和能力的同时，也对国家权力起到监督、制约和补充作用，从根本上助力基层社会治理目标的实现。

基层群众自治组织主要指城市的居民委员会（以下简称“居委会”）和乡村的村民委员会（以下简称“村委会”）。居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。“自主治理是依靠社会自身自主解决社会问题的治理机制。”[5]居委会和村委会是自主治理的组织者，居委会和村委会虽然不具有一级政府的公权力，但作为社会权力主体却承担着复杂繁重的基层社会治理任务。以北京市房山区南广阳城村的“接诉即办”自治实践为例①，村委会引导村民通过契约形式制定村规民约，引导和提升村民的规则意识、守法理念和法治素养，并在解决村民之间的矛盾和纠纷中赢得先机，形成了村民人人参与家园治理的共治格局，为实现“不诉自办”的良好社会治理局面提供了宝贵借鉴。

社会组织是“泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态”[6]。社会组织依据组织章程等规章制度进行自我管理和服务，具有显著的民主性、规范性和自治性。社会组织在基层社会治理中具有独特优势，在解决“最后一公里”问题、提供专业化服务等方面的作用尤其突出。北京市大力推动社会组织发展，鼓励社会组织为街乡和社区提供多样化服务，弥补基层社会治理中政府末端服务能力不足的现实问题。北京市石景山区在“接诉即办”机制创新中以社会志愿者组织为基础，打造“石景山老街坊”基层社会治理品牌，组建了以党员为骨干、广大居民共同参与的开放性社会组织，为打通基层社会治理神经末梢梗阻提供了有生力量，也成为研究社会权力的典型样本。

民间社团是民间组织的一种，是组织更严密、管理更规范、职能更明确的社会组织。国务院于1998年制定、2016年修订的《社会团体登记管理条例》对民间社团的性质、登记、运行和监管进行了详尽规定，民间社团的规范性得到更好的制度性保障。北京市仅民间文艺社团就有11 074个[7]，这些民间文艺社团对于活跃北京市文化活动、推进基层社会治理发挥了较大影响力。自“接诉即办”改革推进以来，丰台区某社区的一个业余文艺团体在社区居委会的协助下利用节假日为社区居民举办免费的乐器入门培训，深受社区居民、特别是老年居民的喜爱。社区居委会利用举办免费培训的时机听取群众意见、调解邻里矛盾、协商社区治理难题，使社区治理能力有了明显提升。这种模式将民间社团的社区治理功能润物无声地嵌入到群众性自治活动之中，其融合性治理效能和持久的社会影响力不容小觑。

企业是以盈利为目的经济组织，其本质是一种对经济资源进行配置并优化的社会机制。在这个意义上，企业并不是基层社会治理的“局外人”。当企业的商品及服务功能在达到相当体量后，会对资源形成一定程度上的支配和控制，由此具有了社会权力的属性，成为基层社会治理多元化主体的重镇。特别是提供安保服务、核酸检测服务、物流运输、口罩与消毒酒精、基本生活物资等商品的企业，在当前新冠肺炎疫情防控方面承担的社会责任迅速增长、行使社会权力的场域也在不断扩大。有的企业还在打破地域分工的基础上按照行业类别成立了各种形式的商会，在制定相关行业标准、共享市场信息、调解企业之间矛盾、避免恶性竞争、承担社会责任等方面发挥了强大的基层社会治理作用。北京市“12345”热线覆盖了49家国有企业和60家电商企业，这些企业在生活保障、物资运送、服务纠纷等方面发挥了显著的治理效能。

社会能人参与基层社会治理在我国有着悠久的文化传统和大量的鲜活案例。在我国当下的基层社会治理实践中，特别是在农村地区和部分城市社区，社会能人仍然对社会有着较大的号召力和影响力，并由此衍生出值得重视、挖掘和利用的社会权力资源。北京市平谷区黄松峪乡以“说事评理议事普法中心”为平台建立的“说事评理乡贤库”就汇聚了各领域的社会能人。在平谷区依法治区办的统筹协调下，乡镇街道引领指导村委会构建社会能人“微网络”，梳理网络内的党员、村民代表、公益岗人员、退休干部、有威望的家族长辈等社会能人资源，通过人员选用的公正性和广泛性体现说事评理的权威性，形成“说事评理乡贤库”的核心力量，探索出了一条村级解决疑难诉求的社会治理新路子。“说事评理乡贤库”推动的村级解决纠纷矛盾的有效机制，就是运用社会能人参与基层社会治理的生动范例。

二、社会主体的双重属性

以上分析的典型性社会主体在基层社会治理中的作用集中体现了社会主体的支配力、影响力，这是社会主体的权力面向;社会主体的权力面向不是通过国家机器等硬性的暴力机构实现的，而是通过权利保护、利益分享、情感认同、影响感化等“软措施”展示出来的，这些不具有国家权力强制性特点的“影响力”及其实施结果，还具有明显的权利属性，这就是社会主体的权利面向。这也是我们要分析的基层社会治理中的另一个理论问题：社会主体的权力和权利属性。

权利具有本源性，权力具有派生性，权力来源于权利，无权利则无权力。西方启蒙运动以来的“国家契约论”“国家法人说”等理论都表达了人民让渡部分权利形成权力的核心观点。在发生学意义上，人民权力其实是人民权利的集体化行使，当人民权利集体化行使后就转化为一种集体性的权力。所以，权利与权力是紧密联系、不可分割的。社会权力是一种人民权利的诉求，是为了保障人民权利实现而具有权力外观的集体权利的表达方式。从权力互动机制角度看，基层社会治理中的社会主体首先是一种权力主体，同时也是一种权利主体，具有权力和权利的双重属性。简而言之，社会主体的权力属性是指社会主体拥有的对其他主体以及社会事务的影响力、支配力;社会主体的权利属性是指社会主体的权力来源于其所在地域的人民权利，其权力意图和权力目的都服从和服务于人民权利这个根本性基础，都是为了保障包括社会治理主体在内的人民的权利和利益。因此，社会主体既是权力行使者，也是权利享有者，这也是我们所说的共建共治共享社会治理格局的要义之一。还需要注意的是，社会主体的权力属性与权利属性是社会主体的一体两面，权利属性是权力属性的基础。在国家与政府面前，社会主体更加偏向于权利属性的展现;在面向社会和公众时，社会主体则凸显其管理者、服务者的权力属性。当然，社会主体的权力属性和权利属性，归根结底都是为了服务社会和公众，也是在这个意义上才保证了社会主体权力行使的有序性和有效性，并使社会主体的权力属性和权利属性实现了内在统一。

国家权力具有天然的扩张性，如果不能关进制度的笼子里就会肆意扩张、危害社会。因此，国家权力必须严格遵守“法无授权则无权”的原则，也就是除宪法和法律授权之外，国家权力主体不能越雷池半步。社会权力则具有明显不同的属性和特征，社会权力的另一面是社会权利，是一定地域内的人民权利的集合性表达，实施社会权力边界和范围没有明确具体的约束，具有更强的灵活性和适应性。直观地看，社会主体是纷繁百态、千头万绪的社会生活中的知情者、密接者和关系人，国家权力受法律限制而无法触及的领域和空白，社会权力可以游刃有余地填补并予以解决。也可以说，社会权力既有填补此种空白的能力，又有填补这种空白的内驱动力。这是由社会权力与国家权力的一种比较优势决定的。但是，在多数情况下，社会权力因其主体的多元性和自发性，不可避免地会产生分散性、怠惰性。这就需要国家权力对社会权力的消极面向进行凝聚与统合，充分调动多元化社会主体的活力和积极性，发挥社会权力蕴含的治理效能，并通过相关立法、政策将社会主体参与基层社会治理的经验和做法制度化、规范化。在此过程中，需要各级党组织和政府深入贯彻落实以人民为中心的思想理念，充分彰显民主协商、全过程人民民主的制度优势。同时，国家权力自上而下领导与监督社会权力，社会权力自下而上对国家权力进行监督与补充，国家权力与社会权力之间就形成了良好的权力互动。此种权力结构的互动既可以有效遏制公权力自身的扩张性、杜绝损害私权利的危险性，又能够让多元化的社会主体积极有序地行使权力、参与治理，确保人民权利与利益的保障及实现，形成共建共治共享的社会治理局面。