耕地生态补偿制度与“生态人”的耦合性分析

摘 要：耕地生态补偿是实现耕地生态价值、经济价值以及社会价值和谐统一的有效手段。现阶段，我国耕地生态补偿理论研究滞后、立法保障不全等问题严重阻碍了耕地生态补偿制度的法治化进程。“生态人”理论与耕地生态补偿制度在主体要素、客体要素、目的要素以及实现路径上存在高度的耦合性，可以在多个领域和环节回应耕地生态补偿制度的法治化诉求，具体包括明确补偿主体与受偿主体，突显“生态人”的系统性;细化补偿标准和补偿方式，兼顾“生态人”的多重价值;健全区际耕地生态补偿，彰显“生态人”的公平正义;完善补偿监管保障机制，实现“生态人”的法治化。

关键词：耕地生态补偿制度;“生态人”理论;生态文明;法治化

基金项目：国家社会科学基金项目“三权分置下农地金融化法律保障研究”（18BF136）。

[中图分类号] D912.6 [文章编号] 1673-0186（2022）010-0042-013

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.010.004

近年来，作为生态环境重要要素的耕地，其生态补偿在国家政策层面备受重视。2021年3月，国家发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）强调：“完善市场化多元化生态补偿，鼓励各类社会资本参与生态保护修复。”[1]2021年9月，国家出台的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》进一步指出：“聚焦重要生态环境要素，完善分类补偿制度……完善耕地保护补偿机制，因地制宜推广保护性耕作，健全耕地轮作休耕制度。”[2]同时，就理论研究而言，从《中华人民共和国环境保护法》的修订到生态文明入宪，再到正在热议的环境法典的编纂，耕地生态补偿一直都是学界关注的焦点之一[3]。

然而，当前我国耕地生态补偿领域的相关立法少之又少，且多数内容过于抽象，对受偿主体、补偿标准以及监管机制等关键问题也未进行明确。在生态文明入宪与环境法典编纂的背景下，对耕地生态补偿的相关理论进行探讨，继而推动耕地生态补偿生态价值、经济价值以及社会价值的和谐统一，实属必要。基于理论与实践的辩证考量，“生态人”理论既是对生态文明入宪的自然回应，也是建设生态文明的现实需要，“生态人”理论与耕地生态补偿制度在主体要素、客体要素、目的要素以及实现路径上存在高度的耦合性。这种耦合性有助于进一步完善耕地生态补偿制度，从而回应耕地生态补偿制度的法治化诉求。

一、文献综述及问题提出

关于耕地生态补偿，学界对其内涵、价值以及功能已经基本达成一致，普遍认为耕地生态补偿实质是由耕地生态效益消费者（外部性受体）向耕地生态效益生产者、供给者（外部性供体）进行的补偿行为，兼具生态、经济、社会三大价值。近些年，学界关于耕地生态补偿的研究主要集中在补偿标准、补偿模式等问题上，多是通过构建计量模型进行实证分析。比如，有学者基于粮食安全视角，提出要构建可资操作的补偿机制与配套体系，进一步保障生态补偿的长效实施[4];有学者则基于生态安全视角，认为耕地生态安全与土地财政收入水平之间为负相关关系，建议划分生态补偿区域并建立耕地生态转移支付模型[5];还有学者基于长江经济带的实证分析，提出制定并实施差别化耕地生态补偿方案、强化耕地生态财政转移政策工具效力，是耕地生态补偿机制创新的有效路径[6];李晓燕基于生态价值量和支付能力，认为构建可行的耕地生态补偿标准，需要将区域的经济发展水平和区域耕地生态系统统筹考虑[7];马爱慧等基于耕地生态补偿相关利益群体进行博弈分析，认为在耕地生态补偿中需要统筹考虑中央政府与地方政府、农民与市民之间的博弈关系，进而确定科学的补偿标准[8]。学界多角度研究耕地生态补偿的标准和方式，能够为耕地生态补偿实践提供参考，但在依法治国、生态文明建设的宏观背景下，更有必要从环境法角度对耕地生态补偿制度的法理基础及立法实践进行研究。这样既能够为耕地生态补偿提供更完善的法律基础，又能够为未来环境法典的编纂提供初步参考。

“生态人”理论的提出，实质是生态学、伦理学、哲学与法学的一次交流与融合，与环境法自身的跨学科、跨部门、跨法域的天然属性密切相关。党的十七大提出加强生态文明建设，同时生态环境问题日益凸显，环境法学界尝试对环境法制建设进行理论创新和立法模式变革。蔡守秋教授等倡导构建“生态人”模式，认为生态人是处于生态系统中的人，是追求“三种效益”（经济效益、社会效益和环境效益）的人，其以生态意识（生态伦理水平和生态理性水平）为核心，具备有限的理性[9];吴贤静认为从法律人模式的演化趋势看，“生态人”模式具有必然性和必要性[10]。2018年宪法修改明确将“生态文明”写入宪法序言。以“生态文明”入宪为契机，学界对环境法治的基础理论进行了新的研究探索。江国华教授等认为“生态文明”入宪是将环境人权提升到宪法层面并予以保障，是对生存权、发展权和代际人权的肯定，是实现人类永续发展的前提[11];张震教授等指出宪法中的生态文明条款蕴含着生态法哲学思想，表明人类与自然应当是和谐共处的关系，而非对立与征服的关系[12];吕忠梅认为我国环境法典的编纂需要重视环境法律关系的“人—自然—人” 特性，承认新型法律关系的现实意义[13];刘洪岩更是直接呼吁以 “生态中心主义”的环境论价值进行适度的理论革新和制度重构[14]。由此可见，学者均强调在“生态文明”入宪和生态环境问题日益凸显的背景下，环境法制建设迫切需要进行理论与制度的适度重构。本文倡导的“生态人”理论既是对“生态文明”入宪的直接回应，也是对环境法制基础理论的有益探索。

“生态人”理论的核心思想主要包括：一是重新界定了人与自然的关系，认为人与自然应当是和谐共生体的关系，每个生态人都是生态系统的组成部分，进而每个生态人都具有享受生态环境且从中获利的权利，也同时具备保护生态环境的义务。这与习近平生态文明思想是高度契合的，也能够为环境法典的编纂和环境权的证成提供一定的理论基础;二是明确了生态效益—经济效益—社会效益应当是和谐统一的关系。习近平总书记强调既要重视发展问题又要重视安全问题，国家安全包括了生态安全，“生态人”理论也与习近平总书记的总体国家安全观相契合;三是强调了要确保代际、区域之间的环境权益公平，不能只顾及当代经济发展而损害后代环境权益，也不能为了某个特定区域的发展而牺牲其他区域的环境权益。这与可持续发展理论也是高度契合的。值得强调的是，“生态人”理论并不是鼓吹绝对的“生态中心主义”，而是强调每一个“生态人”在开发、利用、保护生态环境时，应当统筹考量生态—经济—社会三大效益。“生态人”理论也并未违背人追求自身利益的本能，健康、安全、舒适的生态环境本身就属于人所追求的利益之一。并且，随着民众生态意识的不断提升，生态价值也必将愈加受到重视。“生态人”理论更不是推翻传统法理中“法律关系”的基本内涵与要素，传统法理中法律关系调整的是人的行为而不包括自然，调整的是以权利义务为内容的社会关系而非所有关系。“生态人”理论强调生态环境的系统性和整体性，每个人都是生态系统的组织部分。在开发、利用、保护生态环境时，一个人的行为会影响到其他人的环境权益。

简而言之，缘于生态环境的公益性和系统性，人的环境行为会导致人与人之间形成社会关系。2022年1月开始实施的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》明确指出，自然人、法人以及非法人组织因生态破坏、环境污染受到损害的，可以依据《民法典》第一千二百三十二条的规定，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任。这恰恰契合“生态人”理论，自然人、法人、非法人组织都是生态系统中的“生态人”，侵权人的行为导致环境污染、生态破坏，被侵权人可以请求侵权人赔偿。这自然符合传统法理中“法律关系”的基本理论，且能够在一定程度上为环境法典的编纂、环境权的证成提供理论依据。保护生态环境的现实需求，迫切要求我们加快环境法制建设的步伐，进行适度的理论革新与制度重构。“生态人”理论最终追求的是环境公平与正义。虽然这个目标还有很长的路要走，但正如法律不能苛责每一个人去遵守，法律也不能放弃其最基本的指引作用，这正是本文撰写的初衷。

二、耕地生态补偿制度之困境：基于立法层面

当前，我国耕地生态补偿立法主要停留在理论研究和探索阶段，还没有形成一部真正意义上的、全国统一的关于耕地生态补偿的法律，其内容多散见于各类法律、法规、规章以及规范性文件之中（表1），呈现出如下几个特征。

第一，法律体系不健全。从整体看，宪法、法律、行政法规多是使用倡导性条款强调保护生态环境，少有明确规定生态补偿问题，即“重保护、轻补偿”。《宪法》第九、十、十三条强调的是保护生态环境以及合理利用土地，《农业法》《农村土地承包法》《清洁生产促进法》也是只强调保护耕地资源，未涉及耕地生态补偿问题。2014年修订的《环境保护法》第三十一条规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”，且提出补偿的两类方式①，这是首次从法律层面明确规定生态补偿制度。《土地管理法》第三十条规定的“占用耕地补偿制度”看似有“补偿”二字，但并不属于耕地生态补偿②。《矿产资源法》第三十二条规定的“土地复垦制度”本质上是落实耕地保护政策、坚守耕地红线，也未涉及补偿问题③。仅依靠《环境保护法》第三十一条的规定，难以适应耕地生态补偿制度法治化的现实需要。

第二，核心内容不明确。《环境保护法》中关于生态补偿制度的规定严重不足，其内容侧重于环境的污染治理，对于生态补偿仅限于第三十一条。第三十一条的规定只是明确生态补偿的两种方式，并未结合耕地自身的特殊性对补偿主体、补偿对象、补偿标准等进行规定。这种过于笼统的规定致使耕地生态补偿制度缺乏一个系统的、自上而下的依据。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》虽然对生态补偿制度的工作原则、工作目标、配套措施以及激励机制作了规定，但对耕地生态补偿制度最为关键的要素（即补偿主体、补偿方式、补偿标准等）未予以明确。在地方上，虽然我国已有多个省份出台了具体的指导意见或暂行办法，但一方面此类地方立法不仅重复性内容较多，且大都是原则性规定，操作性不强，另一方面其内容多是关于林地、草原等领域的生态补偿，耕地生态补偿的内容则非常少。

第三，监管机制不完善。耕地生态补偿制度涉及事项较多，其推行需要多部门协调联动，需要有完善的考核评价机制，也需要有效的公众参与，从而形成较完善的监管机制。关于耕地生态补偿的监管机制，我国尚未以法律形式加以明确。《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》所涉及的监管制度，其内容主要是针对占用耕地、破坏土地和违规承包土地等行为的监管，并未明确耕地生态补偿过程中如何进行监管的问题。新修订的《环境保护法》第二章监督管理部分提出国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，建立健全环境监测制度，但其内容还是针对污染环境行为的监测和监管。2020年11月国家发改委发布的《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》，虽然对监管保障机制进行了部分规定，但补偿资金的发放和使用如何监管、如何确保公众参与等关键问题并未明确，并且《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》尚未正式生效，不具有正式的法律效力。

任何立法都需要在一定理论的指导下开展，我国的耕地生态补偿立法亦是如此。纵观我国耕地生态补偿制度的理论研究，不难发现主要集中在内涵、必要性等方面，把握了耕地生态补偿的生态—经济—社会三重价值，也对耕地生态补偿的必要性有了充分的认识。但在耕地生态补偿的基础理论研究上，多是运用一些传统的经典理论，在某种程度上未能顺应新时代的发展需求，且这些理论只能兼顾耕地生态补偿内涵的一个方面，如外部性理论更多的是符合其经济价值内涵，公平效益理论未能兼顾生态价值内涵，生态服务价值理论只强调了耕地生态补偿的生态价值。诚然，这些传统的经典理论研究与耕地生态补偿制度存在一定的耦合性，但往往只能兼顾其一，并不能蕴含和兼容耕地生态补偿制度的多重价值[15]。生态文明建设需要通过法律来保障实施，同样耕地生态补偿制度也需要依赖法治化途径来解决。耕地生态补偿制度能否取得成功，其关键在于认清耕地生态补偿的杂糅性和特殊性，顺应时代背景引入更加契合其本质的科学理论，进而将这一理论应用到制度中来。如此，才能够真正实现耕地生态补偿制度的法治化。

三、耕地生态补偿制度与“生态人”理论之耦合

在生态文明建设与依法治国的双重背景下，有必要对耕地生态补偿进行理论创新，并将其运用到具体的立法实践中来。“生态人”理论是在环境形势日益恶化、环保意识逐步凸显的背景下孕育而生的，其既蕴含“生态保护”与“依法治国”的两大主题，又注重经济效益、社会效益、环境效益的和谐统一[16]。任何制度或理论都是由特定主体为实现某种目的采取某种手段对一定客体实施的行为。易言之，就是任何制度或理论都必然包含主体要素、客体要素、目的要素以及实现路径要素。耕地生态补偿制度与“生态人”理论同样蕴含这四大要素，下面将围绕这四大要素来逐步论证耕地生态补偿制度与“生态人”理论之间的耦合性。

（一）主体要素——人性本能之肯定

如前所述，耕地生态补偿制度的外部性受体与外部性供体是由单个的“人”组成。在“生态人”理论中，每一个理性“生态人”都可以看作具有环境意识与环境法治观念，会适度衡量环境利益，努力寻求环境—经济—社会效益最佳化的“人”。这种人的模式的预设也逃脱不了现实的“人”，只不过将其抽象化，也就是说耕地生态补偿制度与“生态人”理论都包含“人”这一主体。不仅如此，耕地生态补偿制度中，对耕地生态环境有突出贡献的自然人、法人、非法人组织、政府都可以成为受偿主体，而“生态人”理论强调生态系统的系统性和整体性，自然人、法人、非法人组织、政府都是生态系统中的一员，“生态人”在开发、利用、保护生态环境中自然影响他人的环境权益，对生态环境有贡献的“生态人”也理所应当获得补偿。因此，不难看出二者在主体要素上是一致的。