分类推进江苏乡村治理清单制的双重路径

乡村治理中的清单制，是指在党组织领导下，将基层管理服务事项以及农民群众关心关注的事务细化为清单，编制操作流程，明确办理要求，建立监督评价机制，形成制度化、规范化的乡村治理方式。自2021年农业农村部、国家乡村振兴局发布《关于在乡村治理中推广运用清单制有关工作的通知》（农经发〔2021〕4号）以来，清单制受政策驱动在各地广泛运用，对加强和改进乡村治理、促进农村和谐稳定产生了积极作用。江苏作为农业强省，不仅农业发展水平高，乡村治理现代化包括清单制的运用也走在前列，根据《江苏省农业农村厅、江苏省乡村振兴局关于在乡村治理中推广运用“清单制”和三个“一张图”典型方式的通知》（苏农经〔2022〕2号），各地积极探索，大胆创新，涌现出诸如南京市江宁区的公共服务清单、苏州市相城区的基层群众自治组织依法履责清单、徐州市沛县的公开事项清单等特色清单，均取得明显成效。适时对清单制进行梳理总结，利于完善江苏乡村治理的制度框架和政策体系，以实际行动践行习近平总书记赋予江苏的光荣使命，在推进农业现代化上走在前，高水平建设农业强省，加快建设农业强、农村美、农民富的新时代鱼米之乡。

一、江苏乡村治理清单制的现实图景

2024年7月，经过为期14天的现场调研与座谈，我们对江苏省内17个村（社区）的清单制施行情况进行了摸底，样本的选择重点考虑两个因素：一是代表性，所选村（社区）均为当地推行清单制的标杆；二是广泛性，所选村（社区）在地域上均匀覆盖苏南（6个）、苏中（5个）、苏北（6个），在村庄特质上囊括了城镇化社区（5个）、城郊融合型村庄（8个）、传统农业村庄（4个）三种类型。调研结果显示，当前江苏各地的清单制形式各异，内容有别，异质性明显。

组合清单成为主流且与城郊融合型村庄更具亲和性。调研结果显示，初始清单选择组合清单（13个）的村（社区）远高于单一清单（4个），这也验证了当下基层治理的复杂性和关联性在日益增强，单一清单在村（社区）秩序运转和维护上的规制作用相对有限，必须依赖于多张清单所汇聚的综合治理合力。在地域分布上，对组合清单的选择并无明显差别，但在村（社区）分类中，城郊融合型村庄选择组合清单的比例实现了100%全覆盖，高于其他两类村（社区）。这种亲和性主要源于村庄治理系统的应激反应，即城市与乡村两种社会形态在村域中的剧烈碰撞导致村级公共事务井喷，村庄治理的复杂性、敏感性和脆弱性随之大幅上升，必须依赖组合清单重新厘清权责关系，更新服务场景，平衡多方利益，这种兼具技术治理与系统集成的特质，在带有试验田性质的城郊融合型村庄极易成为基层政权的优先选择。

清单设计导向不一且运行路径迥异。清单制的兴起固然是乡村治理场域内外合力的产物，但调研村（社区）清单制的出台却均带有明显的外部驱动特征，即制定清单在很大程度上缘于处置某类问题的强烈需求。第一类是村庄利益流量密集，大多涉及征地拆迁、城中村改造、大额惠农资金分配、村集体资产分红等事项，村级微腐败易发多发，群众反映强烈，苏南地区城郊融合型村庄较多这种情况，这也是村级小微权力清单多见于此的重要原因；第二类是村庄治理功能萎缩甚至出现悬浮，村级党组织软弱涣散，村干部不作为现象突出，此类情况各地皆有，在传统农业村庄更为常见，因而责任清单和服务清单是优先考量的对象；第三类则是村（社区）职能不清，村级组织承担上级下放的行政和社会管理事务繁重，自治功能不充分，这类情况多见于城镇化社区与城郊融合型村庄，主要与近些年基层事权下放有关。在清单的运行路径上，不同村（社区）呈现出两种倾向：一类侧重技术赋能，以互联网为载体，通过平台支撑与数据整合来链接清单公示、运行、监督的全流程，这种方式既要提供足够的硬件支持，对地方财政有较高要求，也要打破数字鸿沟，需要村民拥有与之相匹配的数字素养和黏性，因而更多见于苏南经济发达地区城镇化水平较高的村庄，传统农业村庄甚少采用；另一类依赖组织发力，将清单制的运行与监督嵌入既定的基层治理框架，通过上级党政部门的行政推进和制度勾连凝聚合力，辅之以考核监督，可以最大化确保清单运行的效果。调研结果显示，城郊融合型村庄由于清单内容更加复杂，清单运行更加困难，清单效果更难把控，对这种模式更加偏好。

清单调适频率不一且各具重点。首先，在调适频率上，两类村（社区）最为频繁，一类是苏南城镇化社区（4个），三年内调试清单均高于5次，另一类则是苏北城郊融合型村庄（3个），三年内调试清单超过4次；其次，在调适原因上，治理情境的变化与诉求传导最为关键，以调适最为频繁的两类村（社区）为例，苏南城镇化社区面临双重治理压力，除了治理升级迭代的内在诉求，更有城镇化进程中外来人员涌入所滋生的巨量治理事务，兼之城市居民的利益聚合、表达与行动能力强，清单执行中的权力错配、功能错位等问题更易发现并调整。苏北城郊融合型村庄则是另一种情形，村级治理事项的扩容自不待言，由于城镇化进程的梯次推进，苏北地区城郊融合起步略晚，欠缺足够经验和可供借鉴的成熟模式，因而这类村庄以清单制重塑乡村秩序的努力不够从容，频繁调适也就成为常态；再次，在调适重点上，由单一清单转向组合清单是主要趋势，但有一类现象值得关注，即苏北地区村（社区）的清单缩减相较其他地区要更加普遍，究其原因，或是因为清单最初出台就带有鲜明的目标管理色彩，清单随特定目标的完成自然终结，或是因为清单施行的效果不彰，例如受制于权力下放的承接能力不足，调研的6个苏北村（社区）先后对权力清单、责任清单、服务清单的相关条目进行了删减。

二、分类推进江苏乡村治理清单制双重路径

正确认识各地乡村治理清单制的异质性，是持续优化这一机制的前提。事实上，异质性与适配性构成当前清单制的一体双面，异质性蕴含适配性，而适配性外化为异质性，前者要求顺势而为，后者倾向因势利导，由此廓清分类推进清单制的双重路径。

以顺势而为实现清单制与乡村治理场域的关系契合。乡村治理场域中的权力谱系、多元主体博弈、社会资本等关系元素复杂、敏感且相对稳定，清单制的制定与实施理应与之相契合。首先，清单选择需契合村（社区）权力谱系。当前乡村治理的权力谱系囊括了国家层面的专制权力与基础性权力，社会层面的村两委、集体经济组织、宗族、乡贤等基于各自资源占有、交换与互动所拥有的权力。当国家权力碾压性掌控村庄治理的主导权，村级组织的自治活力往往会被抑制，作为补足与平衡，为了减负松绑，清单选择应更多倾向具有权限界定功能的村级组织自治事项清单、村级组织协助政府工作清单等；在国家权力主动收缩，村庄运行以社会权力为中心展开的村（社区），大多伴有基层政权的悬浮与村级党组织的软弱涣散，在清单设计上应注重权力清单与责任清单并重；当国家权力与社会权力在村庄这一节点上处于基本均衡的状态，政府治理与村民自治要实现全方位互嵌耦合，必须依赖清单制来重构错综复杂的利益格局，因而这类村（社区）的清单理应种类最全，涉及面最广，内容设计最精细。其次，清单运行需契合多元主体博弈情境。村庄治理是多元治理主体为竞逐村庄公共权威相互博弈、相互构造的权力过程，而清单运行的全流程恰恰是这一博弈的微观缩影。当基层政权完全主导清单过程，清单运行可由基层政权以科层制方式通过行政推进和制度勾连凝聚合力，辅之以监督考核，清单文本表达与工具手段也可一并纳入统一规则体系，从而最大化确保清单运行效果；若是村级自治组织占据优势地位，清单的运行应契合自治组织特征，鉴于清单出台与村庄利益流量密集直接相关，内部博弈激烈，清单内容需字斟句酌、反复权衡，同时由基层政权对清单进行合法性审查，引导其与政策目标保持一致，全程监督清单实施并协调各方冲突，确保其控制在容限范围内；当村庄治理多元主体间博弈趋于均衡，清单制的运行需同时体现行政力量的总体控制与自治力量的自主空间，因而可由基层政权授意村两委制定清单，但在具体条目和内容设计上保持开放，在村庄内部征求各方意见并达成共识后再交由上级政府最终审定，清单实施虽纳入基层政权工作部署，但主要仍由村两委组织发动，其他自治组织协助执行，各方诉求在制度框架内交流互动，做到利而不害、争而不伤。再次，清单调适需契合村庄社会资本。村庄社会结构、人际交往、集体认知等多维度社会资本是清单调适的重要依据。有些村（社区）在社会结构上相对单一，各类自治组织机制不健全，功能不完善，彼此间联结松散，村庄治理内生动力不足，村民人际交往不活跃，传统的熟人社会甚至半熟人社会趋于瓦解，公共精神发育缓慢，集体行动能力偏弱，政府规训深入人心，这类村（社区）更适合由基层政权对清单进行主动调适，这一过程具有极强的行政依附性，通常随行政目标的转换而迁移；有些村（社区）的社会结构复杂且组织化水平较高，集体行动能力强，因为或是自治组织、集体经济组织高度发达，或是宗族、小亲族力量异常强大，村民不再“原子化”，但又极易被小团体利益裹挟，各类清单的制定要经过多轮反复磋商和协调，方能达成各方利益的均衡，因此一旦出台就具有极强的稳定性，不建议对清单进行频繁调适；还有些村（社区）社会结构复杂但有序，村级自治组织与基层政权的合作能够在制度化框架内规范展开，这不仅保证了清单实施的效果，也为清单调适预留了空间，由于对清单反应灵敏且反馈渠道畅通，兼之体制性阻力较小，这类村（社区）的清单调适最为便利。

以因势利导实现清单制在操作面向的过程优化。在上述各种关系元素所构建的治理情境已经确定的情况下，因势利导实现执行层面的主体、政策、资源等过程要素的优化同样可以提升清单的适配性。首先，全方位优化主体动能。要推动角色定位清晰化，明确清单制各参与主体的角色定位，包括基层党组织的核心领导作用、基层政府的指导监督职能、村民委员会的自治管理功能、社会组织与企业的服务支持角色，以及广大村民作为治理主体的积极参与，确保清单制相关主体能依据其法定职责与实际治理情境做到各司其职、各尽其能；要推动权力划分精细化，根据主体角色定位对清单制运行流程中涉及的各类权力进行科学划分与合理配置，明确其适用范围、操作程序及监督机制，既保障权力行使权威有效，又防止权力滥用与越界，使清单制始终在法治轨道上平稳运行；要推动责任分配具体化，构建与权力划分相匹配的责任机制，尤其要明确清单实施各个环节的责任主体，通过规范性文件压实责任，同时以联席会议、联合督导等方式在矛盾协调、难点攻坚等方面建立责任共担与追责机制。其次，全周期优化政策引导。清单正式出台前，各级党委、政府应加强对清单工作的指导和支持，包括提供样板示范、组织学习观摩、召开清单专项工作推进会等，要提前对清单内容进行民意收集与测评，同时做好合法性审查；清单执行过程中，需规范操作流程，因地制宜将清单融入村两委议事决策、村级财务管理、便民服务等经济社会事务，以村民主体作用发挥为导向统筹组建清单制监督检查专班，以督促改，以改提效；清单运行一段时间后，对清单是否落实落地落细进行政策评估，评估结果一方面纳入基层政府与村两委考核，作为党员干部评先评优、选拔任用的重要依据，另一方面自动链接清单动态调整机制，确保清单效果始终契合村庄经济社会发展目标。再次，全链条优化资源支撑。要夯实清单制人才链，通过教育、培训、引进等方式，提高清单制相关人员的专业素养和执行能力，重点针对基层政府工作人员与村两委干部出台正面激励机制和容错纠错机制，鼓励其担当作为，同时引导社会组织和普通村民通过制度化渠道参与清单制的实施和监督。要确保清单制资金链，设立乡村治理清单制专项经费，一方面用于支持清单制的宣传推广，提高群众对清单制的知晓率和认可度，另一方面用于加强乡镇行政综合服务中心、农村综合服务站点等硬件设施建设，为清单制的实施提供载体支撑。要创新清单制技术链，利用互联网、大数据等信息技术，建立乡村治理清单制的线上平台，对清单内容、流程图、责任主体等信息进行数字化展示，在提高信息透明度的同时，方便村民随时查询、了解相关事项，将多项清单均会涉及的村级组织议事决策、财务管理等统一纳入线上平台进行实时监测和预警，通过数据自动分析排查，及时发现并解决潜在问题。

〔本文系国家社科基金项目“乡村振兴战略背景下村级‘小微权力’运行的规范路径研究”（20BZZ048）阶段性成果〕

责任编辑：张蔚菊