以政策转型和区域市场一体化推进全国统一大市场建设

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出我国进一步全面深化改革的总目标是“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善”，强调构建全国统一大市场是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容。然而，全国统一大市场建设存在制度和政策两方面的制约。《决定》提出的构建高水平社会主义市场经济体制，既是全国统一大市场建设的制度保障，其本身内容又包含了全国统一大市场建设。因此，推进全国统一大市场建设的当务之急是政策方面的改革，重点在于产业政策转型，变地方主导型产业政策为中央主导型产业政策，更好地为全国统一大市场建设奠定基础。此外，全国统一大市场建设并非一蹴而就，需遵循先易后难的原则，分区域、分阶段逐步推进，因此，中央政府制定相关政策率先部署推进区域市场一体化，是当前全国统一大市场建设的重要着力点。

一、全国统一大市场建设的制度及政策制约

行政分权和财政分权是全国统一大市场建设的制度制约。改革开放以来，中国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。为调动地方政府的积极性，中央对政府权力和利益分配进行了重要调整，在遵循中央统一领导的原则下，采取逐级下放的方式将经济管理权力和部分行政管理权力授予地方政府。中央政府和地方政府具有不同的目标和行为特征。中央政府关注整体利益和社会福利最大化，追求全局发展和长远利益，产业政策重点是工业化及工业强国战略，目标是优化升级本国产业和提升国际竞争力。而地方政府关注的是地方利益最大化，追求更多是当地发展和短期利益，目标是提升区域产业竞争力和推动地区经济增长。这种短期目标直接导致地方政府制定政策时会出现机会主义行为，有进行市场分割和市场保护的强烈动机，从而影响全国统一大市场建设。中国财政体制从“统收统支”“财政承包制”到最后形成中央和地方的“分税制”，在中央和地方事权与财权分配问题上，其均衡关系尚未厘清，这需要分税制的进一步完善。事实上，财政体制改革要与国家治理现代化总目标保持一致，其改革方向要指向中央与地方关系新格局，要进一步理顺中央和地方财政关系，充分发挥中央和地方两个积极性。

地方政府主导型产业政策制约全国统一大市场建设。按照分权思路来管理统一的大规模经济体，在地方政府经济职能过于强大的条件下，在一个国家统一的经济体系内部必然会孕育出“行政区经济”，这是全国统一大市场形成的主要障碍。“行政区经济”的主体角色是地方政府，对应的政策实施方式是地方政府主导型产业政策，通常是以各级地方政府的规划、报告，以及各种决定、建议、行动方案、指导目录、通知、意见、公告、办法等形式存在。地方政府主导型产业政策主要有如下特点：一是在落实中央产业政策时，地方政策目标、手段和重点内容严重趋同。在央地关系中，中央通常采用单一维度指标来评价地方产业政策效果，这意味着产业政策效果能否被准确识别在地方政府政策执行中占有重要位置，因此，地方政府在落实中央的产业政策时会发生目标趋同的情况。二是地方政府通过实施地区性政策纵向争取国家支持，横向引发周边地区的局部竞争。地方企业如果获得国家认定，不仅可以获得国家专项资金支持，还可以提升本地企业的知名度，从而加速本地产业发展。因此，地方政府往往通过产业政策来积极鼓励本地企业获得国家认定。此外，地方政府为了使本地产业在发展过程中获得更多机会，会制定相关产业政策来抢夺资源，进而可能引发地区间的局部竞争。三是地方政府制定差异化政策保护本地企业，减少外部竞争。为了保证本地的税收基础和就业率，各地政府会通过地方保护主义政策避免本地企业受到外部竞争影响，以便推动本地企业和产业发展壮大。四是地方政府利用产业政策形成“政策洼地”，相互割据，影响国内统一市场形成。中央的产业政策大多是根据发达地区的产业情况进行制定的，一些落后地区其实并不具备发展该产业的基础，但迫于地方政府之间的竞争，各地方政府仍然会积极推动中央鼓励但不符合本地要素禀赋的产业，以获得中央政府的优惠政策。有些政策虽然是中央政府制定的，但中央政府设立的专项资金金额有限，大部分资金仍需要地方政府依靠自己的财力和资源来解决，这样进一步增强了地方政府创造政策洼地的动机，加剧了市场分割。地方主导型产业政策虽然在经济高速增长时期调动了地方进行经济建设的积极性，但是在经济运行过程中也积累了一系列结构性和体制性矛盾。就经济结构性矛盾看，地方主导型产业政策放大了经济系统中商品和要素在运行过程中的摩擦。就经济体制性矛盾看，地方主导型产业政策所主导的经济运行规则与全国统一大市场有效率的经济运行之间存在着较大差距。可见，地方主导型产业政策已成为建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的政策桎梏。因此，迫切需要通过中央主导型产业政策引导和规范地方政府行为，奠定全国统一大市场建设所需要的要素自由流动和公平竞争的基础和前提。

二、全国统一大市场建设的重点着力方向

推进全国统一大市场建设，重点在于要素市场化改革。商品和要素的自由流动是实现全国统一大市场的充分条件。我国商品市场已经基本实现了统一，薄弱环节主要在于要素市场。在价值规律的作用下，要素自由流动可以实现资源使用效率最大化，产业部门的过剩或短缺可以显化为价格的下跌或上涨，进而引导资源从过剩部门流向短缺部门，最终实现经济的均衡发展。但是，地方政府对生产要素流通的不当监管会增加市场交易成本，造成经济效率的巨大损失。当前推行地方主导型产业政策所滋生的地方保护和市场分割，激化了国内区域间的贸易壁垒，成为推高国内市场交易成本的主要原因之一。影响统一大市场建设的地区分割和地方保护，并不是表现为政府用行政司法手段直接干预产出品交易市场，而是直接干预投入品市场，使在招商引资、数据要素、劳动力流动、土地市场交易和资本市场等方面产生比较严重的市场分割和地方保护现象。地方政府通过竞相制造“政策洼地”，导致数据市场垄断不开放、高级劳动力市场退化、土地交易垄断等。如招商引资竞争大项目行为可能会破坏全国统一大市场的公平和公正，给政府带来巨额的隐性债务，使国家的区域协调发展战略落空，产业政策不透明，招致国外反补贴制裁，政府职能严重错位等后果和危害。因此，要将推进商品和服务市场的改革转向推动土地、资本、劳动力、技术、知识、数据等生产要素的市场化改革。

推进全国统一大市场建设，重点要形成区域间技术和产业协同的现代产业链。地方政府面临上级考核和经济发展双重压力，在产业发展层面更强调“构建全产业链”的理念，制定产业政策时更强调本区域产业发展“大而全”，试图通过“谋利益”来“显政绩”，进而直接导致区域间“联而不通”“纵强横弱”，即在区域内产业之间的发展可以互通有无，但区域之间则缺少产业联系，难以形成稳固的国内产业链。摒弃“大而全”的产业发展思路，重点在于构建各地区之间的产业关联，区域内和区域间的产业链互通有无，相互关联，形成稳固的国内产业链，推进产业链现代化建设，为全国统一大市场提供强大技术能力基础、要素流动和协同的基础、有效的全球治理结构基础、产业与要素相互链接的制度基础，在此基础上推进高标准的全国统一大市场的构建。

三、推动全国统一大市场建设的改革路径

推进全国统一大市场建设，要推动产业政策转型。全国统一大市场的重要基础是政策统一、规则一致和执行协同，因此要废除当前割据性的地方政府主导型产业政策，充分发挥中央主导型产业政策的作用。要废除各地各自为政、竞相比拼的优惠政策，如区域性土地和税收优惠等政策，减少地方性市场壁垒；废除各地为税收、产值等本地区利益而实施的财政补贴等，减少对外地企业的歧视；废除在各种招投标活动中制定的各种有利于本地企业中标、限制排斥外地企业参与的相关歧视性政策。中央主导型产业政策应在以下三方面发挥作用：一要加强对地方政府的督察力度，保证地方政府在建设全国统一大市场过程中行动的协调性。针对全国统一大市场建设中反映的各种突出问题，开展系列专项整治行动，尤其要进一步开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施的清理，对市场准入和退出、招商引资、强制产业配套或投资、工程建设、招标投标以及政府采购等领域突出问题开展专项整治；要制定不当市场干预行为的防范事项清单；建立经营主体反映问题快速响应处理机制；运用约谈整改、问效评估、案例通报等方式强化制度刚性约束。二要修订或制定有关市场建设的基础条例、法律，加强全国政策的统一性。要聚焦市场基础制度、市场设施联通、商品要素资源市场以及市场监管等领域，推动加快社会信用体系建设法、公平竞争审查条例、消费者权益保护法实施条例等立法进程，修订市场准入负面清单，制定建设全国统一大市场的标准指引，为地方政府经济行为提供合法依据。三要以竞争政策来协调地方政府行为，保证产业政策的一致性。一方面，利用竞争规则来规制地方政府行为，保证商品要素资源的自由流动。竞争规则不仅要对地方政府滥用经济措施的行为进行规制，还要对地方政府对市场垄断行为的不作为进行规制，以保证市场的公平竞争。另一方面，使用竞争规则来审查地方政府对本地企业进行的必要的支持措施。当且仅当支持措施并不损害全国统一大市场的资源有效配置时，中央政府才予以批准并对地方政府行为进行监督以防出现危害统一市场的状况。地方政府适当地行使与区域协调、一体化发展有关的合法权力：一是就跨区域公共产品和服务的提供问题，如规划、交通、环保、科技创新联合等，加强地方政府间的政策协同和配合；二是贯彻执行国家统一的竞争政策，扫除地区行政和政策壁垒。

推进全国统一大市场建设，要推动区域市场一体化发展。区域市场一体化是建设全国统一大市场的重要手段和工具，可以通过“极化”“扩散”“联通”等阶段来打破区域分割，促进区域融合，实现市场联通和开放。通常而言，区域一体化发展战略主要通过以下两种渠道来推动统一市场的建设：一是制定统一的市场运行规则，促进商品、要素资源自由流动；二是为统一市场运行积极提供所需要的公共品和服务。要把区域国家重大战略和区域协调发展战略实施作为开展全国统一大市场建设工作的推进器。京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区在建设过程中，都是地方政府让渡部分行政权力进行机制合作，组合成一个整体进行统一的建设、投资、运营和管理，避免“各自为政”的困境，从而实现规则一致、行动协调，最大限度地推进区域市场一体化建设。要总结推广这些地区对市场一体化建设的有益经验。一是要形成多层次、高效益、全方位的区际合作关系。京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能，重点协作领域包括交通一体化、生态环境保护、产业转移等方面。长三角区域一体化发展的原则是创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享。粤港澳大湾区通过极点带动、轴带支撑、辐射周边的方式来提高区域经济发展的协同性。三个区域的一体化发展主要是通过明确的目标来凝聚各方力量，形成欣欣向荣的区域合作关系。二是要通过提供全面公共服务、简化跨地区事务办理流程来破除地方保护主义和市场分割。京津冀三地从贸易投资、港口联系、金融服务、产业融合、资源流动等方面来加强京津冀三地协同化水平。此外，还通过持续打造综合立体交通体系来深化区域一体化水平。长三角一体化发展主要从要素市场、中间品市场、商品市场等三个方面来破除地方保护主义和市场分割。粤港澳大湾区“1+N+X”政策体系也在不断完善。先是从货物、人员进出、金融管理、国际数据流动等方面对如何推动要素跨境高效、便捷流动做出政策安排，之后又提出全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放，提出“深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动”，还对粤港澳大湾区国际一流营商环境建设提出统一行动计划，针对市场环境、政务环境、发展环境作出针对性规定。

〔本文系国家社科基金项目“中央主导型产业政策提升我国产业链供应链安全水平研究”（23BJY004）的阶段性成果〕

责任编辑：梁曙霞