积极应对江苏基础教育学龄人口波动的对策

建言要点：

当前，江苏基础教育学龄人口发展进入关键转折期，教育资源配置面临多种挑战，课题组在调研基础上提出如下对策建议：采用大数据分析手段，建立学位预警机制，提高教育资源配置精准性；修编教育设施专项规划，优化学校空间布局，提高教育资源供给前瞻性；改进调配管理方式，加大转移支付和编制供给力度，提高教育资源保障有效性；创新体制机制，更新完善评价标准，提高教育资源管理科学性。

人口是决定教育资源配置的重要变量，全面认识学龄人口变动特征，是科学应对学龄人口变动挑战的基础。当前及今后一段时间，江苏省基础教育学龄人口的规模、结构和分布发生重大变化，这对学龄人口预测、学校规划布局和教育资源调配提出了新的更高的要求。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”。这一部署为应对基础教育学龄人口重大变化，促进教育公平，增强基本公共服务均衡性和可及性指明了方向。课题组深入多地调研，认为有必要运用大数据分析手段，精准预测和把握全省基础教育学龄人口动态变化趋势，提前谋划布局，以教育资源和学龄人口的良性匹配，推动建立优质均衡的基本公共教育服务体系，为人民群众提供更加满意的教育供给。

一、基础教育学龄人口发展进入关键转折期

基础教育学龄人口总体呈现“持续下降”趋势。受少子化、老龄化、育龄人口下降等因素影响，江苏省常住人口出生率从2016年“二孩”小高峰的9.8‰下降至2023年的4.8‰，已连续8年下降。从出生到入学存在一定的时间差，出生人口对学龄人口的影响具有滞后性，据数据分析，江苏省3—17岁学龄人口已在2022年达峰，而后将波动状地进入持续负增长。

基础教育学龄人口高峰存在“梯次递推”特点。在学龄人口波动新趋势下，教育体系正经历一场学龄人口波峰“起落”现象，不同学段人口呈梯次变动、错位达峰的特征。根据大数据分析和预测，江苏省学前教育和小学阶段的人口分别已于2020年和2023年达峰，初中阶段和高中阶段人口仍在逐年增长，预计分别在2026年和2029年前后达峰，此后学龄人口高峰将向高等教育阶段推移。各学段人口梯次达峰后，都将陆续下降，基础教育学龄人口处于短期性上升和长期性下降交叠产生的“窗口期”。

基础教育学龄人口变化存在“地区、城乡、施教区”差异。从地区上看，苏南、苏中部分地区流入人口较多，苏北地区人口的净流出，导致地区间学龄人口变动情况迥然不同。以未来几年初中学段学龄人口为例，常州市呈高位增长态势，将于2029年达峰，较2023年增长20.5%；南通市呈递增趋势，将于2026年达峰，较2023年增长11.8%；淮安市呈小幅增长，将于2025年达峰，较2023年增长3.9%。从城乡上看，学校“城镇挤、乡村空”的现象将不断显现，过去十年常州、淮安两市基础教育的城市学生占比分别增加了17.2%和14.2%，城区“大校额”和农村“空心班”形成强烈对比。2023—2024年常州市共撤并小学8所、初中5所，主要分布在溧阳和金坛的农村，在校生规模均不足100人，班额多在20人左右。在城市内部，不同施教区也存在显著的差异性，优质教育资源丰富的施教区往往生源爆满，而一般学校的学位需求正逐步减少，结构性供需矛盾日益凸显。

二、基础教育资源配置面临多种挑战

基础教育资源短期紧缺与长期过剩的矛盾难以协调。从短期来看，江苏省小学学位需求处于高位，大部分地区的初中、高中学位需求激增，许多地方依据教育设施配置标准要求、服务半径和人口规模，需要并正在加大教育资源的投入，而远期随着学位需求下降，有可能出现教育资源过剩。以如皋市为例，2024年城区小学入学人数为5917人，预计到2030年入学人数将下降到2324人，仅为2024年的40%左右。在资源紧约束、财政紧平衡的背景下，教育资源的大量投入无疑会增加地方财政的压力，需要兼顾当前需求和长远发展，既要保障迎峰前学龄人口快速增长的需求，又不造成渡峰后教育资源的过度浪费。

基础教育各学段资源需求冷热不一。学龄人口高峰的“梯次递推”特点提示我们，既要抓住当前的主要矛盾，集中力量解决高峰学段的学位压力，又要加强统筹，寻求不同学段教育资源腾挪调配。以常州市为例，学前教育、小学、初中、高中阶段学龄人口在2020—2023年间，年分别变化-16.35%、8.59%、8.62%和11.8%，不同学段教育资源需求有较大差异。

基础教育设施面临存量改造与增量建设双重压力。受城镇化和人口流动等多种因素影响，基础教育学龄人口分布呈现明显的分化特征。以南京市江宁区为例，部分位置相对偏远的街道学校如周岗学校、丹阳学校等的在校生在逐年减少。与之相反的是，江宁开发区、高新区等热门板块学校的学位需求在不断攀升。基础教育资源布局面临学校过剩闲置和仍需新建、改扩建的双重压力。

三、优化基础教育资源配置的几点建议

学龄人口发生的重大变化深刻影响教育资源供给，亟待未雨绸缪，谋在前处。基础教育资源配置应及时跟上人口变化步伐，进行相应调整，以实现人口和资源的良好匹配。

采用大数据分析手段，加强学位预测预警，提高教育资源配置精准性。在以年龄移算法来预测学龄人口惯性做法的基础上，以“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的大数据思维方式去思考解决人口波动与基础教育资源动态优化配置的问题。运用大数据分析手段，精确分析基础教育各学段、各施教区内学龄人口规模、分布和学位需求的变化情况。建议各地建立学位需求预测大数据模型，加强部门间的数据互联共享，将学籍、户籍数据进行关联对接，借助大数据技术和人工智能算法等开展中长期学位需求预测，将学位需求预测的尺度精确到施教区甚至地块层级，提升学位预警的精细度，找准工作的着力点和落脚点。

修编教育设施专项规划，优化学校空间布局，提高教育资源供给前瞻性。目前基础教育设施各类评估督导、办学标准均对学校布局提出要求，但大多采用千人指标、服务范围等刚性方式进行教育资源布局，难以适应学龄人口新的变化趋势。建议在学龄人口发展转折期，对适度突破现有标准给予一定的宽容。既为挖掘现有办学空间提供政策支持，也为后期学位需求下降的资源整合留有余地。各地根据自身学龄人口变化趋势和城镇化进程确定差异化千人指标、服务范围等，让学龄人口迎峰、渡峰期的教育资源布局优化调整有据可依。新修编的教育设施专项规划要针对学位需求变化趋势和差异，明确阶段性工作重点，优化资源配置方向。

改进调配管理方式，加大转移支付和编制供给力度，提高教育资源保障有效性。当前及今后一段时间，依靠以往常规方式对人、财、物等要素进行调配难以适应变化中的学龄人口形势，亟须加强教育资源的统筹协调，按照实际服务人口规模弹性调配，推动增量和存量、各个学段以及区域之间资源的共享和融合，进一步提高教育资源利用效率。建议加入学龄人口预测及教育资源配置情况作为分配因素，适度向学龄人口流入地、集中地倾斜，缓解人口流入较集中区域的教育资源的压力。加大经费转移支付和周转编制供给力度，按照学龄人口定期分学段测算教师配套、资金投入，落实生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带的制度，推动跨学段灵活调剂教育资源余缺，鼓励优秀教师力量向薄弱地区流动。

创新体制机制，更新完善考核评价标准，提高教育资源管理科学性。学龄人口发展进入转折期，既是挑战，也是机遇，特别是为优化教育资源结构，促进教育体系改革提供可能。建议对现行有关基础教育考核评价规则和办法进行适当更新完善，体现规范的一致性、创新的多样性，为基础教育的可持续、高质量发展预留政策空间，鼓励育人模式、基础教育管理方式和组织形式的创新。深入推进幼托一体化、集团化办学，支持先行探索小规模办学和小班化教学。

（王鲁宁：江苏省人民政府参事室特约研究员，省老科技工作者协会副会长；孙晓文：江苏省规划设计集团党委书记、董事长，省勘察设计行业协会理事长；汪晓春：江苏省规划设计集团数据信息中心主任）

责任编辑：梁曙霞