以高质量城乡建设推动江苏城乡融合发展

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会指出，要完善城乡融合发展体制机制。改革开放以来，江苏作为东部沿海先发地区，以城乡建设为引领，城乡关系发生了深刻变革，城乡一体化和城乡统筹发展水平走在全国前列。为应对世界百年未有之大变局以及国内发展不平衡不充分问题，在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的新征程上，江苏应积极寻求不确定性中的确定性，主动响应老龄化、“少子化”、中等收入群体扩大以及数字科技变革等机遇和挑战，统筹联动实施城市更新、乡村建设、安全韧性提升三大行动，发挥高质量城乡建设对城乡融合发展的支撑作用，按照推动江苏在中国式现代化中“走在前、做示范”的总体要求，探索推进城乡融合发展的现实路径，积极贡献江苏智慧与江苏方案。

一、江苏城乡融合发展的历程和基础条件

改革开放以来，江苏城镇化进程始终牵引着城乡关系的演进，从乡镇工业化驱动小城镇发展，到外向型经济驱动新城新区建设，再到创新驱动区域协调发展，江苏不断探索城乡发展路径。尤其2000年以来，江苏城乡发展经历了从“城乡一体化”到“新型城镇化”的持续递进。在这一进程中，高水平城乡建设有效引导城乡生产、生活、生态功能品质提升，支撑城乡空间、人口、产业结构优化，城乡人居环境和人民群众生活水平显著改善。

城乡一体化：以基础设施和空间协同发展为重点，着力推进“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”。20世纪90年代中后期，以市场为导向的各项改革逐步展开，城乡分割的户籍制度开始松动，中心城市在区域发展中的集聚、辐射能力及主导作用日益凸显，为江苏城乡一体化发展创造了有利条件。2000年7月，江苏省召开第三次城市工作会议，提出“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的发展目标，由此江苏城镇化发展进入高速增长阶段。城镇化率年均增长1.7个百分点（快于全国同期年均1.3个百分点），2012年末城镇化率达到63%（高出全国10.4个百分点）。这一时期，江苏以城乡基础设施一体化建设和城乡空间协同发展为重点，在全国率先实施区域供水建设，开展农村危房解危，村镇规划建设管理法律法规逐步健全，为全省城乡一体化发展提供了重要支撑。特别是2003年党的十六届三中全会提出科学发展观，城乡统筹作为“五个统筹”的重要组成内容，成为统领城乡建设和农业农村工作的重要方针。江苏积极开展美好城乡建设行动，稳步推进城乡公共服务均等化。针对当时自然村零散、乡村建设粗放等问题，在全国率先开展镇、村布局规划，提出城乡生活垃圾统筹处理，推动城镇生活污水处理厂提标改造，极大地推动了城乡功能品质提升。以昆山为代表的苏南地区立足自身经济社会发展条件，探索将城乡统筹内涵拓展至涵盖规划、产业、资源配置、基础设施、公共服务、社会保障、就业、管理体制等八个方面，在设施配套水平和综合服务能力提升前提下兼顾特色化发展，因地制宜地优化资源配置，推动城市化向城乡共同现代化转变。

新型城镇化：以人为核心，推进城乡发展一体化。党的十八大以来，江苏以引领高水平全面建成小康社会为目标，着力协调区域和城乡关系，扎实推进新型城镇化和城乡发展一体化。2014年，江苏发布首个新型城镇化与城乡发展一体化规划，着力推动农业转移人口市民化。至2023年，全省常住人口城镇化率超过75%，城乡差距显著缩小，城乡居民收入比由2012年的2.37∶1缩小至2023年的2.07∶1（连续12年缩小），成为全国城乡收入差距最小的省份之一，城乡公共资源配置更加均衡，城乡产业发展更加协同。这一时期，城乡建设领域以“双向赋能”为引擎不断探索创新实践。针对乡村特色发展呈现单一趋势的问题，率先编制省级城乡空间特色战略规划及小城镇空间特色塑造技术指南，系统化开展美丽宜居乡村、特色田园乡村建设，由点到面确定省域特色田园乡村示范培育区，建立了覆盖全省的村庄环境整治信息系统，实现县级以上城市“数字化城管”全覆盖，累计获得的联合国人居奖、中国人居环境奖数量位居全国第一，探索出一条美丽宜居乡村与繁华都市交相辉映、协调发展的江苏路径。

二、江苏城乡融合发展面临的机遇和挑战

在2015年召开的中央城市工作会议上，习近平总书记提出了“一个尊重、五个统筹”的发展要求，深刻指明了城乡融合发展的方法和路径。面向中国式现代化和高质量发展要求，江苏应顺应城镇化发展客观规律，响应绿色发展、治理转型和数字科技革命发展要求，研判不确定性中的确定性因素，既要看“树木”，更要看“森林”；既要看到短期波动之“形”，更要看到长期发展之“势”。

高度城市化稳定发展阶段有其客观规律。2023年，江苏城镇化率达到75.04%，高于全国平均水平近10个百分点，已进入城镇化中后期稳定发展阶段。结合省域发展态势和国际经验研判，未来江苏城镇化率将持续增长并超过80%，可达到82%—85%，与欧美先发国家现在的水平大致相当。一方面，江苏的城乡融合是高度城市化背景下的城乡融合。城乡空间功能、生产生活高度融合一体，在集聚与扩散效应作用下，资源配置和要素流动将进一步跨越城乡边界，加强城市和乡村一体化、网络化的系统联结。另一方面，江苏的城乡融合是以人口规模巨大为背景的城乡融合。跨省域、跨区域的城乡间人口流动，其相对动态平衡还有赖于城乡产业协同、生活方式融合和空间布局优化，这对城乡融合发展提出了更高要求。同时，城市群、都市圈作为江苏城镇化发展的主体形态，将成为全省城乡融合发展最具增长动力和潜力的区域，需要得到进一步的政策支持。

亟需融入经济双循环相互促进的新发展格局。当今世界百年未有之大变局全方位、深层次加速演进，国内国际双循环挑战与机遇并存。从国内看，一方面，江苏经济发展的总量高位增长与结构矛盾并存，发展质量和效益有待进一步提升，有效需求释放不足，投资增长面临制约，居民消费意愿不够强，要素有序流动仍受到一定阻碍。另一方面，江苏推进经济发展具有良好支撑基础和有利条件，规模市场优势不断显现，居民衣食住行和精神文化需求潜力巨大。从国际看，外部环境复杂性、严峻性、不确定性明显增加。在其他省市普遍寻求扩大内循环以应对不确定性风险的当下，江苏作为国家外循环的重要窗口，应主动融入国内国际经济双循环相互促进的新发展格局，既需要通过营造消费场景、建设基础设施等方式扩大内需，更需要通过参与全球创新协同、供给全球产业空间等方式开展高水平对外开放。

面临人口数量和结构“双转型”挑战。江苏常住人口总量仍在增长，峰值尚未到来但增量下降趋势明显，全省人口出生率已连续8年下降，人口自然增长率连续3年为负数。江苏已进入中度老龄化和超“少子化”社会，2023年全省65岁及以上人口占比18.45%，0—14岁人口占比13.57%。可以预见，江苏人口总量增长的拐点将至，老龄化和“少子化”程度将进一步加深，带来劳动力不足、生产力下滑、社会活力减弱等一系列社会问题。另一方面，由于经济波动下资本的“避险效应”，长三角地区人口和产业还有持续增长集聚的可能，江苏还有机会迎来人口与产业的进一步增长。此外，2020年我国中等收入群体已超4亿人，江苏作为经济发达省份，中等收入群体的扩大意味着高品质空间需求的增长，意味着更优质、更多元、更个性化城乡服务与消费空间的诉求增加。

“双碳”导向下的绿色低碳转型提出新要求。江苏是全国人均资源和环境容量最小的省份之一，绿色低碳发展是江苏的必然选择。一方面，城乡经济社会发展亟待全面绿色低碳转型。传统高消耗、高排放、低效率的粗放型发展方式难以为继，城乡产业、能源、交通运输、建设等领域的绿色低碳转型势在必行。另一方面，绿色低碳发展理念给城乡带来了新的发展机遇。随着发展新旧动能转换，出现了新兴产业、循环经济、绿色能源、绿色交通基础设施、绿色低碳建筑等绿色发展新赛道。乡村优美自然生态环境的独特性、稀缺性特征逐渐凸显，发展新经济、碳排放权交易、绿色金融服务等方式有助于释放乡村振兴新潜能。

亟需深入推进治理体系和治理能力现代化。江苏苏南、苏中、苏北区域差异明显，各地城乡发展基础条件各异，一刀切、粗放式的管理模式难以适应实际需要，亟须通过精细化治理精准识别匹配需求，提升治理效能，推进治理体系和治理能力现代化。一方面，省域、县域两个层面治理呈现扁平化。江苏已形成了以特大城市和大城市为主导的城镇化发展格局，小城镇地位和作用客观上在下降。同时，随着各类城市基础设施建设水平不断提升，县城对乡村的直接辐射带动能力不断增强。另一方面，省域内苏南、苏中、苏北区域发展差异明显，增长与收缩并存。邻近区域发展核心城市、集聚效应明显的地区，仍有进一步增长机会；而远离核心城市、经济发展欠缺动力的地区，特别是部分基础薄弱的镇、村，人口减少的态势可能难以逆转。这对于资源投入、要素配置、长效运维等提出了更加精细化的治理要求。

数字技术变革带来新发展机遇。5G、人工智能、大数据等信息技术的迅猛发展，使城乡空间摆脱了传统地理区位桎梏，要素流动更加便捷高效，城乡边界逐渐模糊，网络化结构特征不断强化。新技术变革通过催生新需求、新产品、新动力，产生了农村电商、数字文旅、直播带货等新业态，“互联网+产业”的淘宝村、“新媒体+景观”的网红村等新模式涌现，改变了传统生产、生活、消费场景，使城乡产业布局产生新可能。同时，互联网技术的加持改变了城乡公共服务配置等级结构，如“互联网+教育”“互联网+医疗”等新型服务模式，有助于推动消除城乡公共服务供需两侧的时空壁垒、文化壁垒和资金壁垒，从而实现公共服务跨空间交换，为城乡在空间、功能等方面深度融合提供了基础条件。

三、以高质量城乡建设推动城乡融合发展的

策略和路径

习近平总书记指出：“人民城市人民建，人民城市为人民。”高质量城乡建设要坚持以人民为中心的发展理念，以提升人民群众的获得感、幸福感、安全感作为出发点和落脚点。立足新发展阶段，江苏要坚持系统观念，将城市与乡村作为推动城乡建设事业高质量发展的一体两翼，以宜居、韧性、智慧为目标，统筹联动实施城市更新、乡村建设、安全韧性提升三大行动，围绕民生福祉、安全韧性、多元特色、功能品质、绿色低碳、精管善治等六大工作任务，解放思想，实事求是，进一步全面深化改革，为推动城乡融合发展探索江苏实践样板。

围绕民生福祉，提升城市宜居建设水平。中国式现代化，民生为大。城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，营造更健康、更安全、更宜居的高品质生活空间，以“好房子”为基础，系统开展“四好”（即“好房子、好小区、好社区、好城区”）建设，加大更优质、更多元、可负担的城乡住房供给，推动全龄友好和无障碍基础设施建设。一是加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，打造宜居生活住区，积极推进“一老一小”宜居环境建设，增加通用性无障碍设施等复合多变的创新设计，为适应未来人口结构变化预留功能转换空间。利用好社区存量用房实施更新改造，有序开展完整社区、嵌入式服务设施建设，探索居民自主更新路径模式，畅通多元资金渠道。二是加大改善型住房供给，顺应人民群众对“好房子”的新期待，增加空间更优、品质更高、配套更好的住宅供应，通过多元化、高品质空间供给，提升城市对人口尤其是人才的吸引力。三是提高人民群众尤其是新市民、青年人等群体的住房保障供给，持续推进住房保障体系建设，多渠道增加多类型、可负担的住房，满足保障对象多元化住房需求，确保外来人口“进得来、留得下、住得安、能成业”。

围绕安全韧性，推动新型城市基础设施建设。人民至上，生命至上。统筹好发展和安全，建设韧性城市，全面推进数字化、网络化、智能化新型城市基础设施建设，有效提升防灾减灾能力，增强城市风险防控和治理能力。一是推进城市生命线安全工程建设，开展市政基础设施普查，建立设施信息动态更新机制。推进城镇污水处理提质增效“333”行动，强化污水管网排查检测整治修复攻坚。动态排查整治和消除黑臭水体，实现水体长治久清。健全城市供水安全保障体系，开展重点地区城乡统筹区域供水问题排查整治，确保饮用水安全。深化燃气安全专项整治，持续推进城市燃气等老化管道更新改造，提升城镇燃气安全水平。二是构建智能高效的新型城市基础设施体系，提升数字化建设对城乡深度融合的技术引领支撑作用，推动城市基础设施数字化改造。积极运用新设备、新技术、新材料、新工艺，适度超前进行市政基础设施建设和老化更新改造，总结推广“新城建”“双智”等国家试点城市经验，支持开展智能网联汽车“车路云一体化”应用。三是推广数字化智能化平台应用场景，提升城市运行能力。持续推动省、市、县三级监管系统互联互通、数据共享、业务协同，完成城市生命线基础设施“一张图”，打造城市生命线安全监管“一张网”。深化房屋安全数字化监管系统应用，推动房屋建筑基础数据动态更新。统筹推进省、市城市运行管理服务平台建设，推动实现信息共享、分级监管、协同联动。