淮安开发园区健全发展新质生产力体制机制的实践与探索

党的二十届三中全会指出，“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，明确了发展新质生产力的重点任务和主攻方向，释放了进一步强化新质生产力发展制度保障的强烈信号。开发园区作为经济发展主战场、改革开放主阵地、科技创新主力军，当前正处于旧有体制机制优势逐步弱化、发展要素制约日益加剧、发展动能亟待更新的非常时期，更加需要紧紧围绕发展新质生产力这一根本任务，以纵深推进开发园区改革作为“二次转型”的必由之路，坚持“先立后破、因地制宜、分类指导”，向“新”发力，向“质”而行，向“变”图强。

一、发展新质生产力对开发园区改革提出的新要求

习近平总书记指出，“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态……特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力”，阐明了新质生产力的科学内涵和核心要义，揭示了产业科技创新与发展新质生产力之间的内在逻辑和实践路径。开发园区在经历探索发展、快速发展、整顿发展之后，正处于改革创新、转型发展的深水期，面对发展新质生产力提出的新要求，更加需要把握好改革的根本遵循、原则方向、方法路径、重点难点，下好新时代改革“先手棋”。

“因地制宜”是深化园区改革的重要方法论，必须立足实际探索符合自身的新质生产力发展之路。习近平总书记在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时提出“牢牢把握高质量发展这个首要任务，因地制宜发展新质生产力”的明确要求。“坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导”已成为深化改革、发展新质生产力的重要方法论，开发园区在改革发展实践中必须认真领会、长期坚持。从全省情况看，江苏各个板块所处的发展阶段不同，不同功能区承担的发展责任也不同。从淮安各开发园区来看，各功能板块的资源禀赋、产业基础、科研条件不尽相同，开发园区改革推进的深度和进程也不一致。因此，开发园区发展新质生产力，没有统一模板、标准答案，不能大呼隆，一哄而起、一哄而散，必须立足实际，精准发力，科学施策，在遵循统一要求的基础上，把握不同地域、不同部门、不同行业的特点，精准制定发展战略和政策措施，为园区的发展提供有针对性的政策引导和制度支持，实现生产力的精准化发展和园区的精进式变革。

向“变”图强是深化园区改革的核心要义，必须以新型生产关系激发新质生产力发展活力。新质生产力之“新”，不仅包括科技和产业层面的创新，也包括生产力要素组织方式的创新，以及生产方式、技术水平、资源利用和社会影响的全面变革。开发园区作为经济动向的“晴雨表”，内部灵活的政策机制、集聚的创新生态能进一步激活产业集群。只有以改革创新生产要素配置方式，打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动，才能有效降低交易成本，大幅提升资源配置效率，推动开发园区从主要依靠初级生产要素投入转向更多依靠高级生产要素投入，从低水平规模型扩张转向高水平效益型发展，努力以全要素生产率提升保障新质生产力发展。

向“质”而行是深化园区改革的关键路径，必须聚焦推动产业转型升级抢占新质生产力发展新赛道。产业是经济之本，是生产力变革的具体表现形式，发展新质生产力本质上是要通过产业深度转型升级来实现。从具体产业讲，无论是传统产业提升，还是新兴产业壮大，乃至未来产业培育，都是发展新质生产力的重要路径。开发园区作为主导产业和支柱产业聚集的载体，是区域经济发展、产业调整升级的空间载体，必须以产业变革为抓手，推动传统产业“发新芽”，新兴产业“长成林”，未来产业“快生根”。一方面，抓住大规模设备更新和消费品以旧换新的政策机遇，以“智改数转网联”引领技术改造，推动数字赋能，增强传统产业对经济发展的支撑力和带动力。另一方面，培育壮大低空经济、人工智能等产业，前瞻性布局建设江苏“10+X”未来产业体系，大力推动产业结构绿色低碳转型，着力提升产业链供应链现代化水平，加快构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。

向“新”发力是深化园区改革的突破口，必须以科技创新引领新质生产力发展布局。新质生产力的“新”体现在“新业态、新技术、新要素、新范式”，“质”则表现为生产方式的根本性转变，通过颠覆性技术突破引领生产力跃迁，提升全要素生产率。当前，全球科技创新进入空前密集活跃阶段，新一轮科技革命和产业变革加速演进，生产力发展迎来了前所未有的重大机遇。开发园区在科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新方面，肩负着主平台、主阵地的重要使命，当务之急是要向“新”发力，以科技创新引领新质生产力发展布局。具体来说，就是要通过改革推动创新要素自由流动、合理配置，引导政策、金融、科技、人才等要素向园区高效集聚，贯通创新链条、创新生态、产业生态，打破科技、教育、人才之间的体制机制障碍，实现产学研用协同集成，高校院所、重点实验室、科技企业之间有机衔接，让更多的创新成果从“实验室”走向“生产线”，从“样品”变成“产品”，不断为新质生产力的生成发展注入强大动力。

二、淮安开发园区的改革探索

推动新质生产力加快发展，既是发展命题，也是改革命题。自1992年设立淮阴市经济开发区、2002年各县区相继设立开发园区以来，淮安市紧跟时代步伐，在改革中破浪前行，已建成2个国家级开发区、7个省级开发区。面对发展新形势、改革新要求，淮安各开发园区紧扣自身产业结构优化、产业链转型升级的需要，积极推动产业结构变革、项目要素保障变革和新一轮体制机制改革，打造形成更多“质”的竞争优势、“量”的规模优势，为加快培育新质生产力蓄势赋能。

以产业链变革打造形成更多“质”的竞争优势。淮安各开发园区坚持把发展新质生产力与推进新型工业化融合并进，随着一批百亿级、50亿级项目的落地，产业结构也实现了从无到有、从有到优的突破。一方面，向“新”而行，向“新”而进。各开发园区在先进制造业布局中积极围绕“新三样”产业布局落子，以捷泰新能源、比亚迪新能源商用车、天鹏锂能电池为代表的“新三样”产业从小到大、从弱到强、从有到优，对淮安的经济增长贡献率超过六成，逐渐成为全省新能源产业的重要一极。如涟水开发区依托阿特斯、捷泰新能源等重特大项目，打造区域新能源产业基地，2023年该产业规模以上产值达100.9亿元，成为涟水第二个百亿级产业集群，其中捷泰新能源公司开工生产当年开票销售额就超过50亿元，阿特斯能源产业园项目全部建成投产后预计年开票销售可达300亿元。另一方面，传统制造业产业能级不断跃升。各开发园区通过系统打造“一核一廊三区多点”创新布局，实施传统产业焕新升级改造项目、新增国家级绿色工厂、省企业技术中心数量均为苏北第一。从淮安高新区的中天钢铁公司将5.5毫米的钢丝处理拉制成0.3毫米的钢帘线，全过程智能智造，打造全球首家金属材料深加工“灯塔工厂”，到涟水开发区的巨石玻纤公司打造零碳智能制造基地，使全球每3支风电叶片中就有1支使用巨石的玻纤产品，一个个占据产业链价值链中高端的“链主”企业串点成线，传统制造业产业能级不断跃升。

以要素保障变革为项目建设蓄势赋能。淮安各开发园区以打造“物流成本最低、要素成本最低、服务环境最优、办事效率最高”的“四最”营商环境为目标，以精准高效的自然资源要素保障为主线，以精益求精的行政审批制度改革为抓手，变“项目等地”为“地等项目”，为重特大项目攻坚和高质量跨越发展蓄势赋能。一是做好规划文章，为项目“留白”。百亿级项目接踵而至的背后，“地等项目”是“先手棋”。为保障项目尽早落地，各开发园区坚持科学规划引领、统筹发展空间，把要素保障作为营商环境改革的重头戏，强化全域全要素统筹，进一步优化国土空间保护开发新格局。2023年全市开发园区共编制形成22宗500亩以上集中连片工业用地储备地块。二是做好效率文章，为项目“蓄力”。各开发园区持续推广“提位并联”“并联审+容缺办”审批模式，“地后审”变为“地前审”“联合审”，将多部门关联的“单项事”整合为企业视角的“一件事”。推行线上“一网通办”、线下专窗转办，实现“一件事一次办”。常态化开展交房（地）即发证，推进“五证联发”，实现用地“零材料”“拿地即开工”。三是做好优化文章，为项目增效。各开发园区坚持把提升服务质效作为“第一行动”，让“优环境”化作发展“原动力”，持续提供“保姆式”“店小二式”服务，不断擦亮101%服务招牌，帮项目增效，助企业“轻装上阵”。淮安经济开发区着力打造“事畅办·心自然”服务品牌，创新实施“四个一”帮办机制，使修正药业项目3天内完成从取得征地批复到网上公示挂牌的流程。

以体制机制变革激发发展的动力活力。淮安各开发园区以深化体制机制改革引领园区创新发展，深入贯彻落实《关于推进全市开发园区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》，大力推进去行政化、人事薪酬、审批赋权、招商等改革，着力增活力、提效能。一是“去行政化”改革。紧扣“回归经济属性”这一改革方向，各开发园区按照“政企分离、管运分开”的理念，厘清管委会、平台公司、属地政府职责边界，推动开发园区职能瘦身、轻装上阵。二是人事薪酬改革。各开发园区将人事薪酬问题作为改革的关键环节，积极探索全员竞聘、竞争上岗模式，打破人员行政事业、国有企业、编外人员身份，以及职级、资历等限制。三是全链赋权改革。市级层面聚焦市场准入和投资建设审批全链条实施赋权，开发园区积极承接权力，推进涉企投资审批扁平化、标准化、便利化，努力实现“放得下、接得住、管得好”。四是招商体制机制改革。各开发园区坚持将招商引资工作作为发展“生命线”，加强专业力量建设，建立专业招商机构，创新招商机制和方式，探索市场化、专业化、精准化招商路径。

三、以新质生产力引领淮安开发园区改革创新的思考

开发园区是改革创新的产物，理当成为发展新质生产力的主战场、主力军。对照推动江苏“打造发展新质生产力重要阵地”的要求，淮安各开发园区要进一步增强大局意识、忧患意识、担当意识，因地制宜地探索实践路径，积极稳妥推动开发园区改革创新、提质增效，力争成为发展新质生产力的重要阵地和标志性地区。

解决好“最该干什么”的问题，主责主业向发展新质生产力聚焦。开发园区是集聚资源、培育产业、促进新型城镇化、推动区域经济发展的主平台、主载体，主责主业就是抓项目、抓产业、抓服务。必须依靠制度创新和管理创新，进一步打通束缚新质生产力培育发展的堵点卡点，塑造与开发园区发展主责主业相适应的生产关系，让各类先进优质生产要素向新质生产力顺畅流动。一是重点聚焦不散光。坚持去行政化、去社会化方向，深化开发园区组织架构改革，建立高效、扁平、精简的运转机制，厘清职责边界，让园区卸下包袱，轻装上阵，聚焦聚力经济发展主责主业，心无旁骛谋发展。二是人员精干有活力。深化人事薪酬制度改革，在力量配备上，向招商引资、项目服务、营商环境等经济工作集中；在人员管理上，打破“大锅饭”“铁饭碗”，实行全员聘用、竞争上岗，探索设置一定比例的刚性淘汰率；在收入分配上，向招商一线和服务一线倾斜，赋予相关主体薪酬总额下的自主决策权，真正拉开绩效工资、岗位收入的差距，做到按贡献拿待遇，切实把干部职工的积极性、创造性激发出来。三是服务便捷高效率。聚焦工业项目全生命周期，按照依法赋权、全链赋权、精准赋权、整体推进的原则，综合运用直接审批、委托审批、分支机构审批、受理初审权下放等方式，最大限度地赋予开发园区审批权限；相关业务部门坚持“扶上马、送一程”，加强指导，促进开发园区接得住、接得好，初期实行捆绑考核。

解决好“空间要素从哪里来”的问题，存量资源向发展新质生产力倾斜。优化生产要素配置的体制机制，是发展新质生产力的基础条件。淮安市第八次党代会第三次会议把“解决好空间要素足不足的问题”作为重点解决好的五个方面问题之首，各开发园区要把盘活利用低效闲置资源作为校准方向、厚植优势、加快高质量跨越发展的重要机遇，全面开展低效用地整治，建立以“亩产效益”为评价导向的资源要素配置机制。一是打破权属界线，形成连片规划用地。坚持将零散地块的研究视角上升至总体规划层面，打破原有土地权属界线，通过土地增减挂钩、占补平衡，将零散地块进行空间置换，使之成为城区弹性用地的一部分。发挥产业用地规模效应，提升工业用地利用率，形成成片产业用地，为一批大项目、好项目落地提供可能。探索设立专项资金池，加强与金融机构合作，多方争取融资成本低的项目贷、专项贷，为整理闲置低效用地提供资金保障。二是创新处置方式，多元盘活利用。按照集中连片、依法依规、一企一策、综合施策的原则，根据企业用地实际，结合现行法规政策及企业意愿，逐宗制订切实可行的处置利用方案，综合运用法律、经济、行政等手段，综合采取自行开发、司法处置、分割转让、收回土地等处置方式，推动闲置低效资源加快盘活利用。针对缺少权属证明手续等相关资料的闲置资产，分类纾困，破解“办证难”，及时查找资料并补办手续，确保成熟一批、处置一批。市相关部门也要积极探索开展权证“容缺办”，用好“问题楼盘”“工业厂房办证难”处置经验，能补则补，能简则简。三是优化准入机制，提升项目招引质效。创新探索项目准入“专家评审+法拍风险提醒+注册行政许可”协同机制，畅通信息共享渠道，落实法拍项目产业契合度、投资强度等风险提醒责任，优化市场主体负面注册地址审核服务，严把落户准入关，切实提升拟落地项目质量。