深化基层监督体制机制改革的思考与实践

党的二十大通过的《中国共产党章程（修正案）》在“第八章党的纪律检查机关”中，增加了“推动完善党和国家监督体系”主要任务。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，紧紧围绕以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，把推进国家治理体系和治理能力现代化纳入进一步全面深化改革的总目标，对“完善党和国家监督体系”作出战略部署，强调要“深化基层监督体制机制改革”。各级纪检监察机关要责无旁贷地担起这一重要职责，认真贯彻“以党内监督为主导、促进各类监督贯通协调”决策部署，在深入推进纪检监察体制改革的同时，积极探索深化基层监督体制机制改革的思路举措和有效路径。

一、深刻理解把握深化基层监督体制机制改革的重大意义

习近平总书记强调，监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。基层治理是国家治理的基石，基层监督是党和国家监督体系的“末梢神经”。深刻理解和把握深化基层监督体制机制改革的重大意义，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定，保持以党的自我革命引领社会革命的高度自觉，坚持用改革精神和严的标准管党治党，坚决破除完善基层监督体系中的体制性障碍、机制性梗阻，以有力的基层监督促进有效基层治理，为推进中国式现代化提供坚强保障。

深化基层监督体制改革是彰显党的初心使命、始终赢得人民拥护的必然要求。习近平总书记多次强调，“民心是最大的政治”，“为民造福是最大政绩”。人民群众是党的力量之源、执政之基。党的初心使命、性质宗旨决定了党既要坚决同一切损害党的先进性和纯洁性的因素作斗争，下大气力解决影响人民群众获得感、幸福感、安全感的突出问题；又要依靠发展人民民主、接受人民监督，勇于坚持真理、修正错误，通过完善党的自我监督和人民群众监督有机结合的党和国家监督体系，特别是维护群众利益、回应人民期盼的基层监督体系，架好党密切联系基层、联系群众的桥梁纽带，始终保持党同人民群众的血肉联系，使广大人民群众信赖党、支持党，坚定跟党一起团结奋斗，巩固党的长期执政地位。

深化基层监督体制改革是坚定不移推进全面从严治党向基层延伸的必由之路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，取得了一系列理论创新、实践创新、制度创新成果，构建起全面从严治党体系，开辟了百年大党自我革命新境界。全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上。新时代新征程，必须用系统思维、科学方法，推进管党治党内容全涵盖、对象全覆盖、责任全链条、制度全贯通，不断健全精准发力、标本兼治的监管体系，以及主体明确、要求清晰的责任体系。通过强化基层监督体系，持续推动监督责任下压、监督力量下移、监督重心下沉，促进基层监督从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变，打通全面从严治党“最后一公里”。

深化基层监督体制改革是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上指出，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。国家治理的关键是治权，治权离不开监督。监督是权力规范运行的必要保证，是国家制度和治理体系有效运转的重要支撑。当前，党和国家监督体系建设已进入系统集成、协同高效的新阶段，必须坚持国家治理推进到哪里、监督工作就跟进到哪里，着眼夯实基层基础，把服务群众、造福群众作为出发点和落脚点，坚持和加强党对基层治理的领导，持续加强基层政权治理能力建设，把基层监督体系与基层治理体系对接起来，推动构建共建共治共享的城乡基层治理格局。

深化基层监督体制改革是铲除滋生群众身边不正之风和腐败问题的土壤和条件的客观需要。“蝇贪蚁腐”损害群众切身利益，危害党的执政根基。近年来，各级纪检监察机关深刻把握习近平总书记关于整治群众身边不正之风和腐败问题的重要指示批示精神，持续推动反腐败斗争向基层延伸，向群众身边延伸，坚持以办案带动全局，严肃查处了一批群众深恶痛绝的“蝇贪蚁腐”，以超常规举措依法推动解决群众急难愁盼问题，让群众真切感受到正风反腐加力度、清风正气在身边。要巩固整治成果，必须用改革的办法强基固本，把正风反腐与深化改革、完善制度、促进治理贯通起来，加强个案剖析、类案分析，做实以案促改促治，深化基层监督体制机制改革，阻断腐败滋生蔓延，推动防范和治理腐败问题常态化、长效化。

二、江苏省深化基层监督体制机制改革的思路与举措

近年来，江苏省纪委监委深刻把握省情和纪检监察工作，明确按照“由专而全、由内而外、上下协同”的思路，构建以“两横、两纵、一支点、两平台”为主要架构的基层监督体系。深化体制机制改革，构建基层监督体系是一项多主体、多层级、多维度的系统工程，既不能一劳永逸，也不会一蹴而就，必须把上级精神和本地实际结合起来，以系统观念、体系思维谋篇布局，把握节奏，扎实推进，进一步探索基层监督体系的实践路径。

“两横”是指建强纪检监察专责监督体系，协助党委建好主责监督体系。一方面，要健全完善专责监督体系。纪检监察机关是党内监督和国家监察的专责机关，纪检监察监督在党和国家监督体系中处于主干位置。首先，建强监督单体，优化纪检监察机关内部运行，深化运用协同监督、联动监督、联合办案机制，提高主动发现问题能力，补齐派驻监督短板；其次，贯通“四项监督”，把纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督统起来，推动信息、资源、力量整合，提高专责监督的精准性、协同性、实效性。另一方面，要健全完善主责监督体系。依据党内监督条例规定，党委（党组）要落实党内监督主体责任和全面监督职责，建立健全党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督“五位一体”的党内监督体系。结合市、县实际落实这一重大制度安排，认真贯彻中央纪委书记李希在对村巡察工作推进座谈会上的讲话精神，深刻把握巡察是上级党组织对下级党组织政治体检、政治监督的定位，通过巡察推动基层各类监督贯通协同，不仅从管党治党上发现问题、督促整改，还要查找主责监督体系运行中存在的短板，推动下级党组织落实党内监督主体责任，健全监督制约制度机制，完善基层监督体系，推动全面从严治党向基层延伸。

“两纵”是指将主责监督和专责监督两个体系自上而下有机联系起来，实现上下贯通、各层级衔接。一是强化上级党委对下级党委的监督指导。督促下级地方、部门、国有企事业单位党组织建立健全监督体系，党委办公室、组织部、宣传部、统战部、社会工作部等党的工作部门，要按照党委授权和职责权限，发挥职能监督作用，落实好上级党委对下级党委的监督责任。依托反腐败协调小组等平台，在整合监督力量和资源的同时，推动审计、公安、检察、法院等监督主体履行监管职能，加强上下联系，形成市、县“一盘棋”，推动完善省、市、县三级一贯到底的主责监督体系。二是加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导。一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革，推进纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。认真落实监督执纪执法以上级纪委监委领导为主的要求，完善重要情况请示报告制度，在线索处置、立案审查调查、处分处置环节重要事项上，下级纪委监委要自觉接受上级纪委监委的监督指导，把讲政治要求贯彻到监督执纪执法全过程，推动整个纪检监察系统提高履职质量。

健全“一支点、两平台”组织架构和平台建设。“一支点”是把“一把手”和领导班子成员这一重要支点作为监督重中之重，督促“一把手”落实第一责任人责任，带头建立健全监督体系。“两平台”是指用好反腐败协调小组、巡察综合监督平台这两个平台，进一步拓展反腐败协调小组的平台作用，推动扩容增效，建立完善日常工作联络机制，形成上下贯通、左右协同的反腐败工作新格局。巡察机构不仅要加强与纪检监察机关的协作配合，还要与组织、宣传、政法、审计、财会、统计等单位有效对接，用好人大建议、政协提案、行风热线等各类资源，发挥好贯通各类监督的作用，推动同题共答、同向发力。

三、建立健全基层监督体系的徐州实践

2024 年初，徐州市纪委印发“一号文件”《关于开展基层监督体系建设试点工作指导方案》，锚定以“两横、两纵、一支点、两平台”为总体框架的基层监督体系目标，把自上而下的谋划部署与自下而上的探索实践结合起来，以强化政治监督压实改革责任，以正风肃纪反腐清除改革障碍，以严管厚爱结合凝聚改革合力，重点回答好“谁来监督”“监督什么”“怎样监督”的“体系建设之问”，推动构建系统完备、科学规范、运行有效的基层监督体系。

在监督载体方面，突出政治监督具体化、精准化、常态化，用好“一台账、一谈话、一平台”。立足纪委监委“监督的再监督”职能定位，坚持从政治上看，从政治上查，一体履行协助职责和监督专责，推动职能部门履责与纪检监察监督相向而行、同频共振。一是建好用好政治监督台账。始终把推动习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神贯彻落实作为政治监督的根本任务，聚焦徐州市委高质量建设淮海经济区中心城市这个目标任务，以及乡村振兴、耕地保护、生态环保等关键要事和民生实事，推动基层单位和部门认真梳理承担的职责任务，健全主管部门责任清单和纪检监察机关监督台账，完善常态对账、动态清账机制。出台《关于建立统筹协调若干机制推动监督工作高质量发展的实施意见》，完善监督事项系统谋划、难点会商联动、成效评估运用等 7 项机制，进一步整合监督资源、突出监督重点、增强监督合力。二是建立全链条式谈话监督机制。协助推动党委（党组）“一把手”扛起第一责任人责任，积极运用“四种形态”中的第一种形态，对乡镇（街道）、村（社区）“一把手”和班子成员开展调研谈话监督，突出贯彻落实党中央重大决策部署及省委市委要求、履行管党治党主体责任、执行廉洁纪律等情况，通过“一对一”“面对面”交流形式，讲清责任，反馈问题，提出建议，形成谈话监督情况报告，并跟踪监督问题整改落实。研究制定《市纪委监委主要负责人与下级“一把手”开展谈话监督工作办法》及配套谈话监督《工作指引》，有效破解对“关键少数”监督难题。三是健全完善数字纪检监察体系。认真落实中央纪委和省纪委关于系统推进信息化建设部署要求，在全省“ 1+6+1 ”数字纪检监察架构下，按照差异化理念统筹全市数字基础设施“新基建”，建好涵盖领导干部廉政档案在内的纪检监察大数据中心。探索构建村（社区）小微权力运行管理系统，推动基层公权力高频事项线上流转、信息公开、实时预警。深化数据分析运用，围绕集中整治重点、群众关注热点，汇聚数据资源，开展大数据监督建模分析，创新运用“云取证”技术，助力精准发现问题、查办案件，为监督插上科技翅膀。

在办案机制方面，突出一体推进“三不腐”，着力交好“三张答卷”。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是铲除腐败滋生土壤和条件的关键之举、治本之策，必须同向发力、同时发力、综合发力，查、改、治一体推进，重点做好移送司法机关、深化以案促改、开展以案促教“三张答卷”。一是以规范化、法治化做好移送司法机关答卷。由案件承办部门牵头负责，会同案件审理室、案件监督管理室，必要时邀请检察院、法院等政法机关共同“答卷”。严格落实办案规定和安全要求，前期做实做细初核，立案并留置后把违纪违法涉罪问题查清，依纪依法收集固定证据。健全法法衔接机制，建立监检法联席会议工作机制，加强对新情况、新问题定性的会商研判，提升职务犯罪案件办案质量。案件移送司法机关后，加强案件总结和“复盘”，持续推动追赃挽损等工作。二是以系统性、精准性做好深化以案促改答卷。由法规研究室或相应监督检查室牵头负责，案件承办部门配合，深挖案件涉及的行业领域系统问题，深刻剖析权力运行的深层次问题，深入查找影响政治生态的根源，揭示制约高质量发展的障碍，分析不正之风和腐败滋生的土壤和条件，提出防范治理建议，有针对性地向有关党组织、单位制发纪检监察建议，督促切实举一反三，以案促改促治，强化整改过程的监督检查，完善成效综合评估机制，推动健全完善重点领域、行业系统监督体系，以有力监督促进有效治理。三是以针对性、实效性做好开展以案促教答卷。由宣传部门牵头负责，监督检查室、案件承办部门配合，用好忏悔书、家书、建言书等，注重从党员领导干部家庭状况、成长过程、任职经历、周围环境、性格特点等方面，客观分析违纪违法问题和行为发生的必然性，勾勒出腐化堕落“轨迹”，深入挖掘警醒教育身边人的素材，为开展“以案四说”、制作警示教育片、深化廉洁教育等打好基础，形成包括党员干部政治评价、人生转折点、启示教训等情况的“政治生态画像”报告。切实做好查办案件“三张答卷”，真正发挥查处一案、治理一域、教育一方的综合效应。

在运行管理方面，突出指挥有力、顺畅高效，深化落实“一模式、一机制、一体系”。按照省纪检监察工作总体要求，坚持“一个统领”，履行“两项职责”，聚焦“三大关键”，强化“四种支撑”，推动省纪委监委有关工作模式和监督办案机制等部署在徐州落实到位。一是完善统筹协调、衔接顺畅的内部运行模式。聚焦破解基层监督办案贯通缺枢纽、融合无机制、保障不聚焦等问题，立足纪检监察机关职能定位、任务特点、工作分工，市、县两级纪委监委持续优化机关内部运行模式，围绕驱动监督和办案两个业务主轴，由党风政风监督室、信访室、案件监督管理室、案件审理室四个综合业务部门“驱动”，办公室、宣传部（宣教室）、组织部（干部室）、机关党委等综合部门按照各自职责，共同服务保障监督办案主责主业。二是完善领导有力、上下协同的贯通协调机制。深刻把握省纪委监委关于推动形成“县统筹抓乡促村”新格局的要求，立足于向内挖潜、内涵式发展，强化系统集成，横向整合监督资源，纵向延伸监督触角。市纪委监委建立监督办案协作“战区”，将五个监督检查室、五个审查调查室和县级纪委监委、19 个派驻纪检监察组、国有企事业单位纪检监察机构按片区划分，组建五个合成作战“战区”；县级纪委监委强化指挥调度，由一名班子成员扎口分管，联系乡镇（街道）与联系县直单位的两类纪检监察室结对编组，统筹整合若干乡镇（街道）和派驻机构业务和人员力量，打好“组合拳”“团体战”。指导县级纪委监委在建立相应工作机制基础上，构建片区协作机制，一个派出监察员办公室联系三个左右乡镇（街道）及下辖的村（社区），贯通县纪委、镇纪委、村级纪检委员、廉情监督员等县、镇、村三级监督力量，推动监督阵地前移、力量前倾，切实提升基层监督效能。三是完善纵横结合、融合发展的“选—育—管—用”体系。按照省纪委监委工作思路和模式，聚焦锻造忠诚干净担当、敢于善于斗争的纪检监察铁军的目标。纵向上，从市纪委常委会自身做起，各部门党支部、党小组，包括派驻、巡察和县级纪委监委，一级抓一级、层层抓落实；横向上，把组织部、干部监督室、机关党委等方面力量有机统筹起来，同向发力，综合发力。依托“战区”模式，组建五个“战区”党总支和一个“四轮驱动”党总支（以党风政风监督室、信访室、案件监督管理室、案件审理室支部为主体），分别由一名领导班子成员担任党总支部书记，将党的建设、队伍建设融入纪检监察业务，推动党建业务相辅相成、相互促进。突出思想教育、优化配置、培养选拔、管理监督、激励关爱“五项重点”，多渠道补充人员力量，解决基层空编问题，实施优秀年轻干部培养计划，形成干部“选—育—管—用”完整链条。

（作者系中共徐州市委常委、市纪委书记、市监委主任）

责任编辑：刘志刚