县域经济高质量发展亟须“松绑助力”

2024 年的中央经济工作会议明确提出“大力发展县域经济”，苏省委经济工作会议也将“做大做强县域经济”列入 2025 年经济工作重点任务。发展县域经济，既是扭住扩大内需战略基点、畅通国民经济循环的重要抓手，也是推动乡村振兴、实现城乡融合发展的关键支撑。苏历来县域强，占据了全国百强县市的四分之一，如何更好发挥比较优势，趁势而上开新局，必须跳出“县域思维”，充分借鉴其他省份的经验做法，准确识变、科学应变、主动求变，不断提升县域经济能级。

一、苏县域经济实现高质量发展成效和面临的共性制约

从“张家港精神”“昆山之路”到县域板块全面崛起，县域经济强是江苏高质量发展的显著特点和亮丽名片。2007 年，国内第一次诞生 3 个“千亿县”，全部来自江苏。2022 年，昆山成为全国首个GDP 突破 5000 亿元的县级市。2024 年度全国综合实力百强县市榜单中，江苏在前十占 6 席、前百占 24 席，江阴成为继昆山之后全国第二个 GDP 突破 5000 亿元的县级市，苏南引领、苏中崛起、苏北赶超的发展图景徐徐展开。

纵观江苏县域经济高质量发展的历程不难发现，改革创新和政策引导是关键。一方面，改革创新，激发内生动力。各县域积极探索产业创新，紧密结合自身优势，构建特色产业格局。昆山凭借优越区位，大力发展电子信息产业，形成完备产业链，成为全球知名的电子产业基地；太仓则以对德合作作为切入点，吸引大量德资企业，打造高端装备制造产业集群。体制机制创新同样是江苏县域经济发展的重要支撑。行政审批制度改革在全省县域全面铺开，政务服务中心的设立与“一站式”服务的推行，让企业与群众办事更加便捷高效，网上办事的普及更是极大地提升了政务服务效率。土地制度改革、金融体制创新、人才引培加力，持续为县域经济发展赋能助力。另一方面，政策引导，明确发展方向。通过科学的顶层设计，省、市、县不同层面为县域经济发展提供了清晰的规划引领。根据不同县域的发展条件，制定了针对性区域发展规划，明确各区域的功能定位。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施意见》针对不同县域特点，分类组织实施产业提升、稳岗聚才、惠民便民、基础强化、城乡共富五大工程共20 项支持举措；《江苏省沿海地区发展规划》推动沿海县域发展海洋经济与临港产业，打造沿海经济带；《宁镇扬一体化发展规划》《关于深化南北结对帮扶合作的实施意见》则促进区域内县域协同发展，实现资源共享与优势互补。在政策支持方面，从财政、税收、土地、人才等多方面给予县域全方位扶持。设立县域经济发展专项资金，对发展突出的县域给予奖励，鼓励特色产业发展与科技创新；实施税收优惠政策，减轻企业负担；出台人才政策，吸引高端人才与创新创业团队，为县域经济发展注入智力支持。

通过改革创新与政策引导的协同发力，江苏县域经济发展呈现出强劲动力，但当前仍然面临三个方面的共性问题亟待破解。

要素短缺成为县域经济发展的“拦路虎”。资本方面，金融资本偏向新能源、现代医药等新兴产业，传统重资产产业转型升级融资难度大。如海安市的化纤、家纺家具、粮食物流等传统产业在经济中占比高，转型升级需要大量资金，企业自有资金不足，地方政府引导资金力不从心，融资难严重制约着传统产业转型升级。人才方面，县城高层次科技人才难招引难留住，特别是苏北苏中的县域，各领域人才不足制约县域转型发展。基层年轻男性公务员来源少，成熟一小批考走一大半。经济学相关专业干部紧缺，在干部总数中占比很低。县城年轻人口流失量大，老龄化程度偏高，人口负增长趋势明显。土地方面，县城建设和项目落户受土地要素制约现象相对普遍，县城扩张速度快于产业发展和城市化进程，土地指标不足与使用效率不高的矛盾并存。

绿色转型压力成为县域经济发展的“硬骨头”。苏南、苏中、苏北不同程度面临着县域经济整体布局较散、定位不清等问题，在很大程度上致使绿色转型压力倍增。有的政策出台滞后于其他省市，省内部分政策规定高于国家标准，使得县域沿河地区建设用地紧张，项目落地困难，项目流失外省频发。受制于产业结构偏重、能源结构偏煤的发展实际，有的县域环保设施基础较差，环境质量改善的投入多周期长，在环保达标的前提下推进经济持续健康发展难度远大于产业结构基础好的县域。生态治理缓冲期较长，环保升级改造也需要大量资金投入，在当前经济形势下，企业生产生存面临新的挑战，复合生态环境执法力度大，对企业的要求高，企业整改缓冲期不足，在生产和整改之间很难找到平衡点。

体制机制不畅成为县域经济发展的“绊脚石”。县域老工业园区改造、提升、转化、盘活等方面的政策引导和扶持力度不够，园区发展上缺少体制机制支撑。干部正向激励上相关机制不够完善。县城干部发展受职数职级的客观限制，提拔晋升会遇到“天花板”，在物质保障激励有限的条件下，缺乏有效的激励机制，鼓励干部敢为善为亟待制度保障。

二、其他省市支持县域经济发展的相关举措

调研发现，其他省市支持县域经济发展的力度在加大。广东省政府发展研究中心组织了跨领域专家专程来江苏调研县域经济。山东、浙江等多个省份纷纷把县域经济发展放到了前所未有的重要位置，组团发展、产业兴县、人才强县等创新做法和成功案例为江苏县域经济高质量发展带来诸多启示。

山东省县域间组队抱团共谋发展。山东 15 县市入围全国百强，总数保持全国第三。一方面，山东推动毗邻县域一体化发展。探索跨市域相邻县（市、区）联动发展路径，打造一批区域融合发展战略支点。胶东经济圈建设莱西—莱阳一体化发展先行区，开展先行先试，探索一体化发展路径和提供示范。鲁南经济圈发挥区位相近、资源禀赋相同、产业发展相融、人缘文化相亲等一体化发展优势，支持滕州市—邹城市区域产城融合、同城化发展。另一方面，山东放大县域经济的区域带动作用。胶东经济圈有41 个县（市、区），其中全国百强县 9 个，全国百强区6 个，中心区域的青岛莱西和烟台莱阳在基础设施、产业发展、公共服务等领域广泛合作，探索毗邻强县同城化发展新模式。山东省实施《莱西莱阳一体化发展先行区建设实施方案》为“双莱”一体化发展提供顶层设计，在县域经济强强联合共谋发展方面先行探路。

浙江省因地制宜发展县域经济特色产业。浙江县域经济整体发展水平高，且齐头并进。“全国综合实力百强县市”和“全国综合实力百强区”的数量逐年上升，现位居全国第二。一方面，浙江注重发挥政府市场双作用，激发县域经济的新动力。更大力度深化改革，赋予县级政府统筹省、市下达资金的权力，适当提高新增税收县级留存比例，适当降低县级项目资金配套比例。在有效监控风险的情况下，积极扶持县（市、区）成立产业投资基金、担保公司，有效激发县级财政“造血”能力。另一方面，浙江充分依托资源禀赋特色，增创县域经济新优势。浙江强县注重培育特色产业和优化产业结构，形成了各具特色的产业集群。编制《浙江省山区 26 县跨越式高质量发展实施方案（2021—2025 年）》，明确地理区位和产业基础较好的小城镇主导产业和发展方向，根据主导产业建立工业小区，引导城市企业、乡村企业、农村家庭企业向工业小区集聚，形成专业化、社会化的企业群和特色产业集聚区，重点扶持当地优势品牌产品、实现“一乡一业”。浙江省成立美丽乡村建设发展公司，因地制宜聚集各方资金支持生态项目开发；探索新型合作机制，市场主体与农户建立保土地租金、保农户景区务工、保贫困户零投入创业、保绿色产品订单收购“四保”和销售利润二次返利分红的利益联接机制，激发农户内生动力。

其他省市县域经济的“优等生”各显神通。福建省晋江市突出“产城人融合”助力县域踏上全面发展新路径。晋江市 20 年来坚持“以人为本”，每年把 70% 以上本级财力投入民生领域，构建就业、教育、医疗、住房、安全、环境和社会保障七大民生保障体系，推动外来人口市民化、公共服务一体共享。“在晋江，没外人”的理念深入人心，“新晋江人”同等享受民生保障。近几年，晋江又通过科创人才聚集、硕博人才倍增、技能人才振兴“三大行动”，聚集各类高层次人才上万人次，人才资源总量近 20 万，为产业转型升级提供了有力支撑。湖南省长沙县变区位短板为发展优势助推县域经济发展。长沙县既不靠海也不沿边，只能创造条件补区位短板。该县通过蓝天链接世界经济，采用黄花机场 + 湖南自由贸易区长沙片区 + 长沙国际会展中心 + 长沙国际会议中心的模式，打造临空经济和会展经济，依托各种会议和展览最大化放大空港空铁一体化优势，培育出一系列产业，助推长沙县走向全国、迈向世界。

三、江苏支持县域经济高质量发展的对策建议

县域经济是江苏长期发展中形成的重要支撑，也是江苏发展的品牌，蕴藏巨大潜能和许多新增长点。2024 年12 月，江苏聚焦“潜力县域”这一特定地区，制定出台《江苏省深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划实施方案》，单列“潜力县域城镇化水平提升行动”专项行动，将更多资源倾斜到县域。加大改革赋能力度，破解发展制约，集聚发展资源，拓宽发展路径，坚定不移走高质量发展道路，应从以下方面重点发力。

量体裁衣，引导县域做大做强特色产业。加大对县域城乡规划的顶层设计和专业指导，借鉴兄弟省份县域规划亮点，系统分析县域的地缘环境、资源禀赋、产业特色、交通基础等综合因素，科学划定功能区域，整合优化放大空间发展优势。聚焦县域产业发展需求，借鉴浙江县域经济特色做法，支持县城将先天条件转化为发展优势，发挥基层首创精神，鼓励各地积极发掘政策红利，量身定制特色产业支持政策，助力特色县域经济跨越式发展。在尊重发展规律的前提下，科学设计“一县一策”“一产一策”，进一步加大投入强度，进一步突出投入重点，支持县城瞄准主导产业做大做强，培育壮大一批产业“主力军”，以精准服务市场主体推动主导产业高质量发展。

统筹兼顾，促进县域赋能实现资源共享。统筹江苏省内高校和科研院所等科技创新资源，促进校地合作落地落实。通过产学研合作，推动先进技术和科技人才与县域产业深度对接，全面融合，在科技成果转化应用中不断为县域经济积累发展后劲。加强省属国有企业和县域合作，借助省属国企资源优势和影响力助力县城优势产业开拓市场。推动县域之间联合互助，互通有无，强强联合，实现共赢。进一步发挥金融支持县域经济发展重要作用，加快破解县域金融服务不足、金融产品单一、金融风险防控能力弱、金融资源配置不均等问题，引导金融资本更多赋能县域，鼓励多元资本更多流向县域板块的重点领域和薄弱环节，助力县域经济转起来、向上攀。

多措并举，助力县域吸引集聚各类人才。强化保障满足各类人才系统需求，借鉴兄弟省份引才留人创新做法，引导人才向县域流动。出台高校毕业生服务苏北、扎根县域的鼓励政策，加大住房、子女入学、医疗保障等全方位的人才服务力度，解除人才后顾之忧。持续推进“双百计划”和科技镇长团等创新举措，鼓励支持基层干部和省级机关干部双向挂职锻炼，以干部交流带动市场要素和各类资源双效流动。完善奖励激励机制，研究制定契合现代化建设要求的奖励激励办法，针对不同领域、不同区域，科学评定干部工作实绩，对敢为善为者给予鼓励和支持，对探索中的挫折给予理解和宽容，积极营造鼓励干部干事创业的良好环境。

敢为人先，以体制机制创新支持县域发展。坚定不移地“吃改革饭，走开放路”，加大重点领域、关键环节改革攻坚力度，围绕深化要素市场化配置改革这一重点难点，加快推进高标准市场体系建设，为县域经济发展赋能。省级层面尽快出台支持县域经济高质量发展一揽子政策，市、县层面出台行之有效配套政策，从政策端松绑助力。要敢于先行先试、放权赋权，放大基层首创精神，支持各地积极探索县域经济高质量发展示范区建设，鼓励向上争取，为县域经济高质量发展注入不竭动力。要严守国家环保标准，杜绝层层加码，实现县域经济发展和环境保护的双赢。

〔作者系江苏省人民政府研究室经济发展研究中心（江苏省发展研究中心）主任〕

责任编辑：张蔚菊