夯实备案审查工作法治保障

备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要制度。

2024年11月27日，省十四届人大常委会第十三次会议表决通过了《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称《条例》），《条例》将于2025年1月1日起正式施行。《条例》共七章五十三条，从备案、审查、处理各环节以及相应的保障监督措施等角度，对各级人大开展规范性文件备案审查工作作出具体规定。

提高站位，打造中国特色宪法监督制度浙江实践

今年是“五四宪法”颁布70周年。作为一项宪法制度，备案审查已经从一个相对陌生的法律术语，逐渐成长为中国特色宪法监督制度的具体实践，承担起法治国家建设的“拱顶石”担当。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作。党的二十大报告明确提出“完善和加强备案审查制度”，在全面建设社会主义现代化国家新征程上，对备案审查工作提出了新要求。

“坚持有件必备、有备必审、有错必纠，保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法、法律和法规实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进制定机关依法行使职权。”在备案审查工作新阶段作出的原则性要求指导下，《条例》按照备案、审查、处理的工作框架，明确职责分工，提出具有鲜明浙江特色的“专工委初步审查、法工委综合审查、第三方辅助审查”三元结合工作格局，构建起完整的备案审查工作闭环流程。

同时，在此前省备案审查规定的基础上，《条例》对审查重点内容作了调整。将不符合党中央、国务院重大决策部署和国家重大改革方向，采取的措施与其目的不符合比例原则，明显违背社会主义核心价值观和公序良俗等情形纳入重点审查范围，并规定“发现不符合宪法规定、宪法原则或者宪法精神情形”应当及时报告，更加契合备案审查实际工作的需要，也更有利于发挥宪法监督制度的实践价值。

浙江备案审查工作始终走在全国前列。本次《条例》的出台，既是对既往成果经验的总结凝练，也是备案审查进一步制度化、显性化、常态化，为实现加强宪法实施和监督、推进全面依法治国的制度使命，所提供的鲜活浙江例证。

四级贯通，打通乡镇街道备案审查“最后一公里”

将乡镇街道备案审查成果制度化，为乡镇街道开展备案审查工作提供法律依据，是《条例》的最大亮点和突破。

乡镇街道处在基层治理第一线，制定的规范性文件往往规定最具体，与人民群众切身利益直接相关。为保证这些“红头文件”在各自领域定点发力，当好群众的利益守护者和需求回应者，需要备案审查有重点、有针对地提供制度保障。

2023年，根据全国人大试点工作要求，省人大常委会在全省部署开展乡镇街道规范性文件备案审查工作，这是全国范围内备案审查首次在工作层面延伸至乡镇一级。此次《条例》的出台，即为乡镇街道备案审查由工作层面到制度层面、由实践创新成果到法规制度成果的阶段性转化，在备案审查制度发展的时间轴上镌刻下属于浙江人大的历史坐标。

“乡镇人民政府制定的规范性文件，应当报送乡镇人民代表大会备案，街道办事处制定的规范性文件，应当报送人大街道工委备案。”《条例》开创性地直接由地方性法规调整乡镇街道备案审查工作，并在备案、审查、处理诸章，根据乡镇街道工作特殊性作出相应的适应性规定。

备案审查“最后一公里”的打通，一方面有助于推动备案审查工作与代表工作、基层立法联系点工作、基层民主单元工作相结合，多渠道、多形式倾听人民群众意见，使备案审查成为践行全过程人民民主理念的重要载体；另一方面，将有效推动乡镇人民代表大会和人大街道工委依法履职，促进乡镇人民政府、街道办事处依法行政，切实保障人民群众合法权益，维护国家法制统一、尊严和权威。

衔接协调，打破“备案审查全覆盖”潜在阻力

党的十八届四中全会提出，把所有的规范性文件纳入备案审查范围。如何保证“备案审查全覆盖”的目标落到实处，构造完整的备案审查规范体系？《条例》的出台，可视为在过去近20年浙江备案审查理论与实践尝试累积的基础上，作出的集大成回答。

2020年至2021年，我省将两院制定的司法规范性文件和监委制定的监察规范性文件纳入备案范围，阶段性实现人大监督对象规范性文件备案审查全覆盖。《条例》第八条规定，监委、“两院”制定的规范性文件应当报送本级人大常委会备案，与新修改的监督法有关规定相衔接，在法规层面解决司法规范性文件、监察规范性文件的备案依据问题。

同时，《条例》第十九条规定，备案审查机关在收到对本级政府工作部门制定的规范性文件提出的审查要求、审查建议时，“可以开展审查，或者移送本级人民政府审查”。这一规定适应实际工作需要，审慎创新，解决了人大对政府工作部门规范性文件开展审查的依据和程序问题，有助于更好实现备案审查的监督作用。

此外，《条例》还增加了备案审查工作机构对制定机关报送备案工作进行督促检查的规定，避免“备案审查全覆盖”流于形式。

持续生长，打开备案审查队伍和能力建设新篇章

回溯备案审查制度的发展史，从制度初步建立、扩大备案范围、完善审查标准到如今的探索合宪性审查，其最显著特征正在于不断迭代演进的自信、始终面向未来的姿态。为此，《条例》在保障监督一章，致力于加强常态化、可持续的备案审查队伍和能力建设，为新时代新征程的备案审查发展提供源头动力。

首先是加强联系指导，促进四级人大协同发力。《条例》规定，备案审查机关应当加强备案审查队伍和能力建设，完善备案审查工作机制和方式方法。对此，一方面需要坚持备案审查工作与人大监督工作相结合，引导人大代表、专家学者和社会各方面有序参与备案审查工作；另一方面，县级以上人民代表大会常务委员会应当加强对乡镇街道备案审查工作的联系指导，通过业务培训、案例交流、召开工作座谈会等方式推动提高乡镇街道备案审查能力和质量。

其次是加强数字赋能，提升备案审查数字化水平。“加强浙江省人大备案审查系统的建设、应用和管理，推进大数据、人工智能等新技术的运用，完善多跨协同、在线审查、第三方审查、审查意见起草等系统功能，开发智能审查应用场景，统筹建设审查建议网上受理平台，提高全省备案审查工作数字化、智能化水平。”“统一建设本省法规规章规范性文件数据库，全面、准确收录本省现行有效的法规、规章、规范性文件，为公民、法人和其他组织查询提供便利。”《条例》意图通过深化数字化改革，来缓解基层备案审查面临的力量不足、专业水平不够、队伍不稳定等问题，从面向人大工作的备案审查系统和面向社会公众的规范性文件数据库、审查建议提交平台两个角度，为数字化建设提供了方向指引。

从“鸭子凫水”到“扬帆起航”，《条例》的出台是在浙江各级人大既往近20年备案审查工作实践和制度探索基础上累积形成的制度成果，标志着浙江备案审查工作制度化水平进入新阶段，为继续高质量发展备案审查提供可靠的制度支撑。