政府委托第三方评估何以促成专业自主？

摘 要：既有研究认为政府委托第三方评估中专业机构易对政府产生依附而难自主。该认知在M市文明城市建设绩效评估案例中被打破，其中受M市政府委托的H研究院就展现了较强的自主性。运用递进分析框架逐层解析该案例发现：表层互动行为反映着M市政府与H研究院立足多阶段充分互动促成专业自主的过程；中层主体动因揭示了政府对技术资源较强依赖是形塑充分互动的前提；底层治理需求阐明政社合作动因衍生于二者在高层次治理需求上相契合。基于此，提炼一种诠释政社合作结构的递进式溯源逻辑，形成对依附抑或自主合作结构的学理思考。

关键词：第三方评估；政社合作；专业自主；资源依赖；治理需求

一、问题的提出

政府委托第三方评估主要借助智库、高校、科研企业和国际组织等机构的专业力量，针对政府某方面或整体治理绩效情况施以合理指标设计、配以公正评估方式，最终获取客观评价反馈，让参评部门全方位获知治理绩效情况以求改进，从而达到专业赋能实效^[1]。如今该类评估成为国家政府治理创新的重要举措，在信息公开和财政透明、政府网站绩效、高等教育、精准扶贫等领域均有所运用，借以促进政府工作不断优化发展。然而，随着政府委托第三方评估泛化使用，它逐渐出现脱离原本政社合作本意，因受政社合谋化、内卷化、行政化和趋同化等异化因素影响而产生评估形式主义的现象。这些现象使一些学者心生“外来和尚”能否比“自家和尚”念好经的顾虑，对泛化运用后的政府委托第三方评估实效性产生担忧^[2]。其中，有学者认为如今多数该类评估实属政府控制有余、专业赋能不足的状况，易衍生“他山之石却难攻玉”困局^[3]，难以实现专业优势对政府治理工作的有益补充，同时可能助长有失公允的政社利益合谋行为，加剧利益交换风险^[4]。这正与第三方评估中失衡的政社角色关系有关。

基于传统理论认知，实施第三方评估的专业机构受到政府控制绝非偶然，反而可能是一种必然。政府无论从资源占有角度，还是契约合作角度，均占据主导性和主动权^[5]。作为委托人的政府，在同专业机构合作中主要赋予其执行权力，并会控制和监督其代理行动，使其严格按照委托人意愿行事。相对地，专业机构考虑到组织运转所需行政资源，不敢轻易回绝政府要求，外加受制政府或委托人角色权威，这使得他们在合作过程中更倾向于向政府妥协，机械地遵照政府意志开展第三方评估^[6]。

不过，现实中仍有一些政府委托第三方评估案例打破固有认知，在政社合作中较好缓和政府控制、有效促成专业自主。M市文明城市建设第三方评估即是其中之一。该案例较好地反映出政府给予专业机构自主行动空间的政社合作过程。那么，在政府委托第三方评估中这种转变何以发生？政社合作中促成专业自主的实践特征及其理论逻辑究竟是什么？这些均构成本研究亟待探究的问题，亦是对新时代下推进政府委托第三方评估中政社合作优化的理性探讨。

二、文献回顾：政府委托第三方评估的应然意义与实然样态

既有研究探究政府委托第三方评估时，旨在论证其弥补政府内部考评不足上的应然意义。诚然，单凭政府自身力量，很难有充裕的时间和精力将复杂治理环境通盘考虑在内，难以排除信息障碍，乃至促成主体共识^[7]。况且专业机构依凭较为精专的技术手段，能够衡平涉及国家要求和社会诉求的多方面绩效因素，并在协调中给予科学考评结果^[8]，确保其具备公正性、客观性、权威性以及由此产生的较强社会辐射影响效应^[9]。最终，依据评估结果多层次、多维度、多视角剖析政府治理瓶颈和推进策略，督促政府开展与国家发展相适应、与民众诉求相结合的适宜市政建设^[10]。在该过程中有学者提出此类评估存在信息不对称的可能性，政府需理性对待而非过度依赖评估结论，对评估反馈结果应当有必要的消化环节^[11]，并综合内部评估形成“双线”考评机制，在综合审视政府治理绩效基础上做出针对性治理变革^[12]。

然而，政府委托第三方评估应然意义是否在实然样态中充分实现，多数学者持怀疑态度。一方面，很多时候政府委托专业机构开展第三方评估并非自发所为，多数时候属于国家要求下被迫推进的一项治理任务^[13]，过程中偏重治理绩效信息生产和评估问责，相对忽视治理绩效信息应用^[14]，无法督促政府学习和优化，难以推进政府治理体系和能力变革。这促使整个评估流程成为压力性体制逼迫下的被动实践，未真正发挥评估优势，使其衍化为蕴藏在行政国家中的官僚体系形式主义运动^[15]。另一方面，政府固有强势性让双方在契约中产生一些制约专业机构能力发挥的控制要求^[3]。这就让原本不具备主宰自己未来能力、渴望换取行政资源的部分专业机构被迫调整合作动因，自觉成为政府信任的工具组织之一，展现强烈的专业依赖特质^[16]。诚如学者所言，像专业机构这类非政府组织倘若既缺乏生存能力，又想最短时间获得社会公众认可、推进组织发展，最有效的办法即是尽可能获取官方支持。鉴于此，它们从一开始怀着这种功利性动因与政府开展合作，自然甘愿全程受制于政府权威和资源控制，而少有自主表达机会^[17]。

故此，多数学者阐释政府委托第三方评估中的实然样态时，更倾向将其解读为一种依附合作。政府对专业机构施以有限信任，致使专业机构未能获取政府赋权，反倒受到严格控制，强制其仔细研读上级偏好、作出符合上级意愿而非科学考量的评估规划^[18]。此时，这些政府更在意中央政策推行的顺利程度，侧重将赢取“晋升锦标赛”视为评估促建目标^[19]，偏好以明示或暗示方式要求专业方机构舍弃科学指标、直奔落实主题，由此提炼的第三方评估指标多是对中央文件的照抄照搬，没有结合地方特点予以科学考量，导致实际评估易出现“水土不服”现象^[20]，透露着功利主义导向。该情形中专业机构不得已在政府控制压力下采取保守、被动和妥协等评估策略，选用政府预设的绩效评估规划和制度安排，并在第三方评估准备、实施等阶段被迫接受一系列政府干预行为，导致评估结果有着浮于表面、描述肤浅和缺乏接纳转化等形式化特点，有时还会弄虚作假、刻意美化治理绩效信息^[21]。如此第三方评估根本无法彰显其专业性，更难谈及对后续政府治理绩效改进起到多大程度的帮助^[22]。

既有研究论证政府委托第三方评估时，发现其实然样态难以彰显其应然意义。通常第三方评估因限于政社契约双方角色和权力不对等而易陷入专业依附状态，由此逐渐异化为一种唯政府导向的形式化工具，难以充分达到专业赋能效果^[23]。不过，囿于“强政府”现实，少有研究者能够找寻到比较成功的专业自主案例。此时，他们所作的研究更倾向在以往经验观察中提炼一系列可能性实践改良设想，借以探索政府委托第三方评估中促成专业自主的实践路径^[24]。但这些设想由于缺少实践检验而显得较为理想化，在引导政社合作由体现政府选择性的依附合作模式向彰显社会选择性的自主合作模式转移上论证不足。因此，本研究选取M市文明城市建设第三方评估作为案例，试图结合案例系统解答政府委托第三方评估何以促成专业自主问题，就具有较为重要的现实意义和理论价值。

三、研究设计：“剥洋葱式”递进分析思路

（一）递进分析框架建构

遵照“深度模式”新理论提炼策略，若将政府委托第三方评估中政社合作逐层“剥离”，将事件梳理清晰，即需借助一整套科学严谨的“剥洋葱式”递进分析思路，逐步探索彰显社会互动仪式链的表现情节、发生动机与主观感知，以此完整还原事件全貌^[25]。回溯政社合作本身，将社会互动仪式链的表现情节、发生动机与主观感知三元素依次从表层、中层和底层予以阐释，发现其表层反映着由一系列互动行为构成的政社合作情节；中层揭露着生成互动行为的政社主体动因；底层揭示了政社主体动因衍生于主观认同的多样治理需求，由此建构“表层互动行为—中层主体动因—底层治理需求”递进分析框架，如图1所示。

立足递进分析框架，结合M市文明城市建设第三方评估案例，解读层次依次深入。分析框架表层致力于结合案例揭示政府委托第三方评估中政社合作如何改变以往专业依附状态，直至促成专业自主的整体互动过程。同时，立足案例阐明政府委托第三方评估蕴含的专业赋能价值。

分析框架中层反映着政社互动行为发生的主体动因。案例中除彰显专业机构对行政资源的组织依赖性外，还侧重突出政府期待借助专业机构技术资源改进自身治理效能方面的行政依赖性。资源依赖理论提及组织对所处环境的资源依赖^[26]，会在政策实践中转化为特定组织对其他组织的资源依赖，同时伴有控制权让渡^[27]。因而，政府委托第三方评估中政府对专业机构透露出较强的资源需求，并有意愿向对方让渡控制权和行动空间。

分析框架底层彰显着蕴藏于主体动因的核心治理需求。政府治理需求程度以及专业机构评估与该需求的契合程度，成为在政府委托第三方评估中直接促使政府对技术资源产生较强的依赖，直至促成专业自主的核心动因和行动本源。

（二）案例选择与资料收集

基于递进分析框架，本研究采取案例研究法对政府委托第三方评估中的表层互动行为、中层主体动因和底层治理需求予以逐层探究，以期揭示其促成专业自主的实践原理。M市文明城市建设第三方评估是M市政府委托H研究院运用评估方式精准捕捉本市文明城市建设问题的实践过程，以此助力M市政府改进文明城市建设绩效和提升文明城市建设效果。之所以选择M市文明城市建设第三方评估为案例，主要考虑到以下两个方面原因：

其一，M市文明城市建设第三方评估符合研究案例基本择取要求。既有研究将政府委托第三方评估视为政府依托非政府的民间机构开展的、以实行内外部监管为核心的政府购买社会公共服务行为^[28]。这在案例中均有体现。H研究院发端于民间，是致力于为政府和社会提供一流决策咨询服务的社会服务机构，在发展中始终坚持以人为本、实事求是原则，积极推动社会和谐进步，表现出社会性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等社会组织基本特性^[29]。案例中它受M市政府委托开展了M市文明城市建设第三方评估。该评估作为政府购买社会公共服务典型实践，可较好揭示政社合作过程。当然，相较一般类型社会组织，H研究院具有较强的专业性。该特性是佐证政府委托第三方评估促成专业自主的关键。

其二，从可进入性上考虑，选择M市文明城市建设第三方评估是因为研究者能够进入评估环节，实地了解评估状况。研究者长期在H研究院参与观察，并在2021年9月全程参与M市文明城市建设第三方评估，全面获知该评估过程中的政社合作情况。同时，获取到M市政府的评估佐证材料和H研究院的评估实施方案。

四、表层互动行为：多阶段充分互动促成专业自主

聚焦M市文明城市建设第三方评估案例，主要历经评估确立、评估实施和评估总结三个阶段，均反映着M市政府与H研究院的充分互动形态。同时，各个阶段蕴含着M市政府对H研究院技术资源的充分吸纳，以及H研究院专业能力对M市城市治理方式改进的有益补充。

（一）评估确立阶段：政府考评诉求依托专业加工

在实地开展M市文明城市建设第三方评估前期，M市政府与H研究院开展了针对M市文明城市建设第三方评估方案的互动协商。此时，M市政府赋予H研究院评估决定权，并向其分享文明城市建设相关信息；H研究院尽可能从专业视角顺应政府期待，基于专业判断自主设计符合M市文明城市建设实情的第三方评估方案，规范有序地推进M市文明城市建设第三方评估开展。故此，评估确立阶段政社互动呈现为专业技术对政府治理考评诉求的自主加工过程。

之所以M市政府愿意赋予H研究院足够的独立空间，仅在沟通中表达诉求而非干涉方案设计，这是源于其对H研究院专业实力的充分认可。H研究院作为早年间承接《全国文明城市测评体系》研制任务的专业机构，在该领域有着较强的专业影响力和广泛的社会资本。2017年，M市政府慕名邀请H研究院观测本地区文明城市建设基础，并提供针对性指导。H研究院顺势在M市设立研究基地，实时监测M市文明城市建设整体规划及其落实效果。H研究院成员表示：“我们相当于对M市文明城市建设做即时辅导，帮助M市精准发现问题、集中整改，最终让M市老百姓满意。”（访谈资料：HC20210911）随后至2021年期间，H研究院不间断地监测和指导M市文明城市建设，深获M市政府信任。故此，当M市政府面对2021年11月全国文明城市复检时，M市政府自然有强烈意愿与H研究院开展合作，委托其运用第三方评估方式实现专业赋能实效。尤其在评估确立阶段，M市政府向H研究院表达了较强的合作诚意，提出静态评估文明宣传、文明设施和文明环境等建设是否合规，以及动态考察M市中存在哪些有违文明城市建设要求的社会现象两方面考评诉求。同时，M市政府表明愿意积极配合H研究院完成评估方案设计，并为H研究院提供了宣传社会主义核心价值观、开展新时代文明实践活动、倡导绿色低碳生活方式和组织开展精神文明创建活动等文明城市建设政策信息。H研究院将M市文明城市建设多年来的监测结果、M市政府提供的政策信息和其他城市的文明城市建设经验充分融入M市政府考评诉求中，形成具有操作性、匹配性的M市文明城市建设《实地点位考察细则》以及居民问卷调查方案。