数字平台何以赋能超大城市敏捷治理

摘要：

数字平台赋能超大城市敏捷治理是学界的新关注点。既有研究还未厘清数字平台赋能超大城市敏捷治理的底层逻辑与内在机理。以组织边界跨越视角揭示数字平台赋能超大城市敏捷治理的底层逻辑，并结合上海“一网统管”平台案例来剖析数字平台跨越边界赋能超大城市敏捷治理的作用机理。研究发现，数字平台作为边界跨越载体，能够整合条块边界、链接政社边界、打破虚实边界来促进超大城市治理中的条块协同、政社联结以及虚实交映，进而赋能整合联动的治理结构、合作互动的治理关系以及包容共生的治理形态来优化超大城市敏捷治理。当然，从组织边界跨越视角来看，完善技术赋能的数字底座，优化条块部门的整体协同，实现多元主体的互动合作，推动虚实共生的治理生态是赋能超大城市敏捷治理的重要发力点。

关键词：

数字平台；边界跨越；敏捷治理；“一网统管”；超大城市治理

一、问题的提出

超大城市人口多、流量大、功能密、事项繁，是人才、经济、科技等资源要素的聚集地，是经济和社会发展的重要引擎，也是全国乃至全球经济体系的重要结点［1］。如何促进超大城市治理能级提升一直是国家治理现代化关切的核心议题。伴随第四次工业革命的兴起与发展，数字化转型裹挟敏捷革命掀起新一轮管理创新浪潮，敏捷治理成为数字化时代下超大城市治理能级提升的目标指向及关键趋势［2］。如英国伦敦在“政府即平台”理念下探索的数字孪生城市，旨在建立敏捷高效的城市治理新形态。美国洛杉矶秉持“未来之城”概念，以“非接触式、一站式”的数字服务来促进城市治理敏捷性及可持续性提升。日本东京则围绕“智慧社会5.0”理念，构建以数据驱动、人工智能为核心的城市敏捷协调新模式。就国内而言，以上海、北京、成都、深圳等为代表的超大城市也在这场数字化发展与公共管理敏捷革命的改革洪流中思考治理转型之道，探索出如“一网统管”“接诉即办”“智慧蓉城”“城市大脑”“鹏城智能体”等具有中国特色的数字化创新项目，贡献出以数字平台优势来塑造超大城市敏捷治理的中国新路子。从全球化发展视域及中国本土化理论建构角度思考，有必要扎根中国超大城市敏捷治理典型情境，深入剖析与提炼中国故事蕴含的中国智慧。

从国内外实践来看，数字平台作为第四次工业革命浪潮中组织边界跨越的有效载体及工具，能在一定程度上重塑超大城市治理模式，为超大城市敏捷治理新格局的建构奠定基础。数字平台以其联动性、共享性、整体性、智慧性等多重优势，形塑了城市社会互动模式与网络结构新样态，有效提升超大城市的办事效率，对超大城市治理发挥了广泛的赋能效用。学界对数字平台赋能城市治理能级提升也已展开探讨，并尝试从政府单向度、政社互动双向度等多维视角来构建研究网络。

但总体而言，数字平台作为数字化时代下超大城市治理能级提升的新型增长点，其赋能超大城市敏捷治理的作用机制还较少被关注。数字平台究竟何以赋能超大城市敏捷治理？数字平台赋能超大城市敏捷治理的内在机理如何？学者们对这些问题还未给出明确的观点与探讨。这不利于完善学术研究体系，也不能为现实发展提供借鉴。故本文选取“数字平台赋能超大城市敏捷治理”这一议题展开讨论，兼具理论与现实意义。

二、文献综述

本文重点关注数字平台赋能超大城市敏捷治理的内在机理，核心关键词为数字平台与敏捷治理，故本文将围绕“关键词界定-核心问题发散”的脉络来展开文献综述，并以此为基础寻求理论拓展空间。

（一）数字平台与敏捷治理的界定及发展

就数字平台的现有研究来看，其正逐渐成为跨学科知识创新的增长点，不同领域学者对数字平台进行了差异化的理解与应用。总体可归纳为技术、组织及市场三个维度。具体而言，在技术层面，数字平台被认为是稳定的技术架构［3］，由核心基础组件及互补产品、服务连接等技术规则和界面构成。在组织维度，数字平台被看作是融合数据及其他生产要素的组织形态，是技术要素与治理机制相结合的整合系统，具备联动共享、开放无界以及统合动员等特征［4］。在市场视角，数字平台则被视为一种特殊的双边或多边市场［5］。本文更偏向于在组织维度强调数字生态中由技术与治理要素融合而成的组织形态或系统。

就敏捷治理的概念而言，其多被界定为数字化时代下调适性、适应性的治理状态或治理模式。敏捷治理可以追溯到20世纪90年代的“敏捷方法”，敏捷方法是针对传统瀑布式管理中效率低下和缺乏弹性等弊端而制定的一整套实践和原则［6］。2007年，Qumer等基于对IT治理的系统性总结提出了敏捷治理的概念［7］。Luna等进一步指出敏捷治理是组织以协调及可持续的方式快速感知、适应和响应环境变化的能力［8］。随后，敏捷治理逐渐引起不同领域学者关注。尤其是2018年世界经济论坛对敏捷治理的概念做出明确界定后，敏捷治理的研究体系更是不断拓宽。如清华大学薛澜等指出，敏捷治理是一套具有柔韧性、流动性、灵活性或适应性的行动或方法，其不会因追求速度而牺牲严谨性、有效性与代表性［9］，具有用户导向、快速回应、灵活应变以及双向互动等多种特征［10］。于文轩、顾丽梅等也指出敏捷治理已经成为当前和未来超大城市治理的新方向［11］，其基本特征在于弹性、包容性、可持续性、回应性和以人为本［12］。基于既有研究，本文认为超大城市敏捷治理的核心特征是以人为本导向下的回应性、灵活性、协同性、参与性及包容性，而其价值属性则在于构建整合协同的治理结构来高效回应公众需求，驱动合作互动的治理关系来灵活响应环境变化，塑造包容共生的治理形态来有效保障治理的可持续性优化。

（二）数字平台赋能城市敏捷治理的相关研究

纵观学界现有研究，学者们就数字平台可以赋能城市敏捷治理或提升城市治理能级已达成一定程度的共识，并主要从“行政过程优化”及“政社关系激活”两种视角展开丰富的思考与探讨。

首先，从行政过程优化而言，主要聚焦于数字平台赋能政府内部行政过程来推动城市敏捷治理的路径。具体而言，第一，数字平台能够超越传统科层组织形态。如宋锴业等指出，数字平台以充满灵活性与开放性的平台组织结构来提升城市组织对复杂社会需求识别与回应的能力［13］。容志等也强调，数字平台通过推动传统科层组织中制度结构、工作结构和信息结构的适度分离构造出灵活高效的治理结构与形态［14］。第二，数字平台可以促进政府跨部门协作。如郁建兴等指出，数字平台通过不断调整与协调条块关系，提升城市治理敏捷性，实现跨部门、跨层级、跨事权的“整体智治”［15］。第三，数字平台提升行政过程的弹性与韧性。如褚添有等指出，数字平台通过便捷的动员与统筹功能来增强政府运作过程的韧性，在保证运作过程有序性的基础上增加治理的适应性［16］。陈天祥等则表明，数字平台促进行政过程从刚性化向弹性化发展，驱动治理全程的敏锐感知及灵活管控［17］。

其次，从政社关系激活来说，重点关注数字平台优化政府与社会互动合作来助力城市敏捷治理的路径。具体而言：第一，数字平台能驱动双向资源整合。如陈天祥等强调，数字平台双向激活政府端与社会端，在政府与社会的良性互动中整合组织内外部资源，满足对多元需求回应的灵活性要求，提升城市治理的敏捷性与高效性［18］。也有学者指出，数字平台能使政府与社会系统中离散的资源通过新的方式整合协调与系统应用，使得资源整合的潜力得以释放［19］。第二，数字平台赋能政府、企业、社会等多元主体协同合作。如陈水生等强调，数字平台有利于实现政府、社会及公众点对点、面对面、全方位以及立体式的连接［20］，继而以一种即时的合作治理来提升城市治理的敏捷性与高效性。李文钊等也强调，数字平台作为技术发展的产物，成为联络多元主体的数字界面或组织媒介，有效强化多元主体的无缝隙合作来实现敏捷治理［21］。

总结而言，上述研究颇有洞见，对数字平台赋能城市敏捷治理的路径进行了较为丰富的探讨。但遗憾的是，由于相关研究刚刚起步，故也存在隐而不彰的缺陷：首先，既有研究多聚焦于数字平台的特征优势来对其影响城市治理能级的效果进行分析，却较少综合考虑数字平台及超大城市敏捷治理的双向特征来剖析其中的理论连接点。其次，数字平台赋能超大城市敏捷治理是一个系统化、复杂化的过程，现有两种研究视角还较为分散，缺乏综合性框架来揭示两者之间的整合作用过程。再次，现有研究多从宏观理论或微观案例出发来思考该问题，未能充分融合理论与实践来揭示中观的作用机理。

综上所述，本文立足数字平台及超大城市敏捷治理特质，以组织边界跨越作为理论联结点，构建数字平台赋能超大城市敏捷治理的分析框架，并融合上海“一网统管”平台的治理经验，尝试在理论与实践对话中解析数字平台赋能超大城市敏捷治理的作用机理，深化认识数字平台与超大城市敏捷治理的内在关联。

三、理论基础与分析框架

（一）理论基础：理解组织边界跨越

任何组织都有一条将自身与外界环境区分开来的“界线”，即组织边界。组织边界决定了谁被承认和谁被排除，能够保护组织免受环境的威胁［22］。组织边界分类受环境影响，如根据组织环境整合视角，可划分为物理边界、心理边界与社会边界［23］；根据组织职能及所从事的活动，可划分为职能边界、阶级边界、客户边界以及供应商边界等。依据组织自身界线，又可划分为垂直边界、水平边界、外部边界以及地理边界等。组织内部工作单元之间、组织与组织之间以及各行为主体之间均会在组织边界处进行沟通与互动，边界为这种交流互动提供了规则与制度基础。不可否认，组织边界能够保持组织稳定性，但也阻碍了组织灵活应对外部环境变化的能力。故为快速响应组织外部环境的变化，平衡组织稳定性与灵活性，边界跨越作为组织理论中的重要概念得以提出并在公共管理领域得到关注。组织边界跨越可被定义为组织建立和管理与组织内外合作者的互动关系，以促进组织之间信息交流与知识传递，保持一定的流动性与开放性，增加组织内外部信息交流与知识互换。在组织边界跨越的过程中，会涉及边界跨越载体、边界跨越者、边界识别、边界跨越策略、边界跨越能力等多种核心要素［24］。整体而言，组织边界跨越是组织与行动者实现利益协调、信息流通及资源互换的有效治理策略，能增强治理网络的开放性、回应性、包容性、协同性，提升治理绩效［25］。就超大城市治理情境而言，组织面临庞杂的治理结构及复杂的治理变局，更需要跨越组织边界来提升应对动态复杂外部环境的灵活性与适应性，以更加快速、灵敏、高效地回应及解决超大城市治理中的“急难愁盼”问题，实现人民满意的治理格局构建。

（二）分析框架：数字平台赋能超大城市敏捷治理的边界跨越逻辑

数字化时代下的超大城市治理充满复杂性、动荡性与不确定性，这要求超大城市治理要突破僵化的组织“藩篱”，保证治理过程中组织能快速地决策、回应及处置事项，提升超大城市治理的敏捷性。而伴随新型数字技术迭代升级所衍生的数字平台能够逐渐模糊或柔化超大城市治理中沉疴的组织边界，以动态边界促进组织快速应对治理环境及治理问题的变化与发展，驱动超大城市治理能级提升。有学者在研究中指出，数字平台具备开放无界性，是协调供需双方及利益相关者的行动介体，有助于实现治理的敏捷高效［26］。数字平台使组织更为灵活、简化，助力政府敏锐地捕捉公众需求，强化组织内与组织之间的协同，以高效解决社会问题。此外，数字平台也能通过跨边界的数据融合与业务协同来整合各主体的信息资源、知识资源与工具资源［27］，以整体性组织协同来实现敏捷治理。概言之，数字平台跨越边界来赋能城市敏捷治理已得到学者关注，但其中的内在逻辑尚未厘清。故本文基于组织边界跨越视角，借鉴周文辉、刘悦美等学者的研究，构建起包含边界跨越载体、边界跨越者、边界识别、边界跨越策略、边界跨越能力、治理赋能等要素的综合性分析框架，尝试联通数字平台与超大城市敏捷治理的理论对话，揭示数字平台赋能超大城市敏捷治理的理论机理。具体如图1所示：

由图1可以看出，包含技术要素和组织要素的综合性数字平台是驱动超大城市跨越多重边界实现敏捷治理的综合性载体，具有联动共享、整合统筹及边界柔化等多种特性。其不仅能够为多元边界跨越主体的协同联动提供支撑，也能够为边界跨越主体开展边界识别、采取边界跨越策略等提供新型手段与界面。

在整合性边界跨越载体之上，超大城市不同层级的相关职能部门、社会组织及创新型企业、公众等多元边界跨越者充当着中介者、协调者及革新者等多元边界角色，结合超大城市敏捷治理的价值属性及治理过程中的阶段需求来识别与界定边界类型及形态，并采取针对性的边界跨越策略，拓展有效的能力支撑体系。

基于上述过程，综合性的数字平台有效赋能超大城市跨越多重治理边界，且边界跨越效应不断驱动超大城市治理结构、治理关系以及治理形态的优化，进而丰富与拓展超大城市敏捷治理的价值意涵，提升超大城市的回应性、灵活性、协同性、参与性及包容性，促进以人为中心的超大城市敏捷治理格局构建。