运动型治理的类型、特征与成效

摘要：

作为一种具有代表性的本土化治理理论，运动型治理的理论形态和运作逻辑随着国家发展和现实需求的变化而不断演化。在国家治理现代化的改革实践中，它在应对突发风险和重大社会挑战中提供了集中力量办大事的制度优势。系统揭示运动型治理在不同情境下的实践共性和差异性，进一步理清其作为治理工具的理论机理，有助于在国家治理现代化进程中实现与常规治理的共融互通，促进和完善中国特色社会主义制度建设。基于初始案例研究的质性元分析方法对运动型治理展开类型学分析，从工具性价值与自主性能力双维度进行理论整合与挖掘。研究发现，运动型治理可以被识别为激进式、合力式、间歇式及常规式四种类型。不同类型的差异性主要体现在治理手段、执行风格及治理成效等方面，并且类型间存在演变和转化的互动关系。研究认为，应充分关照情境因素与认知因素对运动型治理过程的影响，促进多元协作和协作边界的突破。类型学分析可解释中国运动型政策执行的丰富经验及多样的治理效果，对提升国家治理能力和实现中国式现代化具有重要研究意义和实践价值。

关键词：

运动型治理；类型识别；政策执行；治理现代化；质性元分析

一、引言

习近平总书记多次指出，“当今世界正经历百年未有之大变局”。世界多极化、经济全球化、新一轮科技革命和产业变革等带来的复杂性和不确定性，影响着社会治理转型的进程。各种社会挑战和服务人民福祉的治理需求，需要现代化的治理体系和治理能力提供保障。尤其在面对突发灾害、公共安全和气候变化等应急管理问题和长期治理挑战时，政府如何快速高效响应和资源动员实现治理攻坚，已经成为提升国家治理能力和实现中国式现代化的重要内容。运动型治理在我国的各种专项治理行动、应急响应治理行动以及巡视督察的监管治理中被广泛应用［1］［2］［3］［4］。

运动型治理为解决常规治理过程中的固化问题，以及应对突发挑战提供了有力的工具支撑。它可以追溯到新中国成立前的土改运动［5］，是对革命年代政治动员方式的路径依赖［6］。随着时代变化，运动型治理并不完全等同于改革开放前的政治动员［7］，其泛政治性倾向逐渐去除，向“治理导向”转变［8］。科层体制下常规治理倾向于照章办事和循规蹈矩［9］，易呈现出形式主义［10］和“不出事”［11］等治理逻辑。而运动型治理的突出特点在于定向资源动员［12］，是针对性强且密集的行动［13］，有助于打破条块资源分割，完成治理任务。当前，运动型治理已演化成为“由特定政府部门牵头，针对特定的治理议题和治理困点，实现政府跨部门协作、多方参与的‘治理攻坚战’”［14］。运动型治理的存在归根结底在于有限资源约束与集中力量办大事的制度优势，具有一定的绩效合法性和现实合理性支撑［15］。

理解运动型治理的特征与定位是当前研究的重要关注点。运动型治理被视为常规治理的互替机制［16］，是常规机制失灵的补充与矫正［17］。两种治理工具分工解决不同性质的问题。不过，从二者的融合与依存关系来看，运动型治理的元素融入治理结构当中［18］，与常规治理交织运作形成“协同效应”［19］，或在科层制的消解下逐步“内卷化”［20］。运动型治理作为治理工具存在已基本成为共识，它与常规治理共同构成我国多元化的治理工具集合。

然而，现有研究在运动型治理总体性评价与具体现象的观察呈现出不同路径。或认为，其能够实现治理绩效［21］，吸引上级的正面注意力分配［22］，推动社会力量的广泛参与；或认为，运动型治理会“内卷”化［23］，甚至被不断地生产与再生产［24］。运动型治理在不同案例间也呈现出较大的行为差异［25］，即使针对同一地区、同一治理事项，其强度和方式也可能不同。既有研究逐渐勾勒出当前运动型治理理论的研究格局。其分析对象大多基于“某一治理事项”，立足于某一个“案例”的具体化情境。缺乏对同一治理工具的多个面向进行比较，难以统合共存于运动型治理场域内的多元化治理行为。如何全面认识运动型治理过程所呈现的多样化模态，解读行动差异及其驱动逻辑，成为学术界关心的话题。

对运动型治理进行类型学分析，有助于对运动型治理实践进行全景式观察和贯通型阐释。尽管已有研究从发生领域［26］、政府职能［27］、治理内容［28］等视角对运动型治理进行类型划分，但并未深入讨论不同运动型治理类型的内在机制，也忽视了政府所处的结构性行动空间对治理行动的影响。极少数研究对此做出尝试，如王智睿和赵聚军通过大气污染防治案例的比较，对运动式环境治理进行类型区分，是澄清政府环境治理方式差异的重要内容［29］。但因其分析框架限于环境治理领域，在更广泛治理领域的解释和扩散层面具有局限性。

因此，基于质性元分析方法，本研究对以运动型治理为研究主题的案例研究进行理论集成，形成一般化的分析框架，对运动型治理的多种类型及其不同逻辑进行分析。质性元分析能够聚焦于一个理论议题，对已有的案例研究成果进行“碎片化”知识整合，形成全景式的理论认知，甚至产生理论拓展与增益［30］［31］。通过对跨情境的研究进行对话和整合，为运动型治理研究提供治理模式特征差异下强有力的类型学理解，在此基础上，思考如何进一步实现运动型治理的优化与转型，以促进中国本土理论的成长和增进中国式现代化的理论内涵。

二、理论背景与分析框架

（一）理论背景

长期以来，政策执行过程与政府治理问题受到广泛关注。政策过程的垃圾桶模型［32］、间断-均衡分析框架［33］等西方理论集中分析政策形成过程，政策的执行不被认为有太多的问题。而中国学者往往聚焦政策执行阶段，从政策学习［34］、公共政策执行力［35］［36］、政策动员等不同侧面观察中国政策执行。为了推进政策落实，中央和地方政府会自上而下通过运动型治理施加压力。运动型治理成为一种经常使用的政策工具，是学界的热点问题。聚焦运动型治理的研究，或从个案进行深入挖掘［37］，或对其与常规治理关系进行分析［38］，或是对不同情景下的多案例进行比较［39］。总体而言，既有研究大体形成了制度环境与政策行动者两种视角。两种视角为进一步探讨运动型治理的研究边界提供了扎实的理论基础。

1.制度环境视角。该视角侧重对治理主体所面临的外在环境进行探讨，强调任务情境、行动网络等对运动型治理实践的复杂影响。运动型治理被认为是社会资源极度贫乏下的产物［40］［41］。唐贤兴从政府内部制度运行环境出发，指出部门间碎片化以及有限的合作，与运动型治理生成有关联性［42］。该视角对运动型治理的影响主要从三个方面体现：一是压力型体制这一结构性背景对政府治理实践的建构［43］。在压力型体制下，上级政府通过目标责任制等分解、下放任务指标，促使地方政府落实政策目标，形成跨层级、跨部门的协作与资源调配。二是科层官僚制。传统科层制的命令控制与职责同构的管理方式为动员提供了便利［44］，运动型治理依托现有官僚系统才得以转为具体实践。三是借助锦标赛体制，运动型治理将地方政府卷入以绩效为导向的竞争环境中，实现政治动员。总的来看，制度环境视角更多强调为运动型治理提供结构性基础，但容易忽视实际行动者的能动作用。

2.政策行动者视角。这一视角突出实际行动者在选择和运用运动型治理这一治理工具时有自身的价值偏好和理性考量。运动型治理由各级政府、政府部门或领导干部发动［45］，本研究用政策行动者进行概括和分析。公共政策具有模糊属性［46］，其执行过程同样具有不确定性［47］。并且，政策一统性难以完全考虑到执行情境的差异［48］。政策行动者往往可以选择是否启动运动型治理完成行政任务。政策的层级细化与执行过程，也是地方政府结合情境性因素与自身偏好不断进行调适的过程。政府官僚具备代理人和自利者双重属性［49］，其自由裁量权和个体理性会影响政策绩效［50］。聚焦于运动型治理，治理事项的重要程度往往有赖于地方党委的治理思路和注意力［51］；治理成效还可能受主政官员更迭、政企合谋关系等因素的复杂影响［52］，受制于地方官员的认知和判断；下级政府出于展现工作能力和忠诚感的需要，还可能忽视实际治理成效，使其成为一种“剧场政治”。这延展了运动型治理的理论丰富度和层次性。

这些研究从不同侧面对运动型治理进行解释，但仍有探索空间。一是既有大部分研究往往剥离了制度环境与行动者。诸多研究从单项维度出发，难以系统考察地方运动型治理的复杂性及其行为逻辑。二是已有研究更多聚焦于单一案例分析基础之上，这使得许多研究难以对该治理模式下相关政府部门表现出的不同行为给出充分的解释；同时，缺乏不同形态和类型间运动型治理的比较分析，难以全面理解中国场域下的运动型治理，其分析力度亟待提升。因此，通过质性元分析方法整合丰富的质性证据，梳理行动者与制度环境间的关联，并尝试构建新的分析框架，以审视运动型治理的不同类型及其逻辑。

（二）分析框架

本研究尝试从政策行动者和制度环境两个层面进行理论整合。组织的制度环境影响和制约着组织行为［53］，组织和官员的治理行为也受外部环境的制约和影响［54］。换言之，运动型治理的运作实践由制度环境的制约与科层组织的应对策略共同塑造。基于此，从整体性的“结构—行动者”关系理论出发，梳理行动者与制度环境的关系并尝试构建分析框架。

“结构—行动者”的相关研究强调制度环境与行动者之间是“胶着”的状态，二者的交互作用影响政策执行的走向。“结构二重性”理论认为，结构为行动提供了基础并使之得以持续进行，而行动者的行动维持并改变着结构［55］。政策目标的实现离不开与任务情境的互动联结［56］。政策是央地政府之间讨价还价的结果。缺乏相关的规范性规则和制度时，政策效果往往与预期目标大相径庭。政策执行的互适模型强调，执行是行动者与政策受众之间相互调适的过程，政策执行者的目标和手段与环境要素和政策受众的需求相关［57］。这些理论性解释为整合行动者与制度环境提供了有益启示：一方面是不应将分析焦点限于影响政策执行的单一约束条件，行动者与制度环境具有整合分析的必要性，另一方面是强调应将行动者的能动性对政策过程的影响纳入考量。

结构与行动者二者的结合有助于更好理解运动型治理的运作过程及其背后暗含的行为逻辑。事实上，运动型治理牵涉到各级政府、政策受众、相关组织等利益相关者，其政策行动者即政府会同时受到自身成本收益权衡，以及上级考核、追责等内外环境压力的影响。因而，一方面，需从制度环境视角出发，分析政策行动者在央地关系之间与国家整体性制度安排下的自主性行动空间；另一方面，也有必要聚焦治理事项本身，探讨其工具性价值，政府何以偏好运动型治理这一工具性方式及其所衍生出的不同执行力度，背后暗含着政策行动者的多重权衡。它们分别强调了运动型治理过程中的行动者视角与制度环境视角，将二者结合可用于分析结构与行动者之间的关系。

1.自主性能力。已有研究更多注意到社会组织的自主性，并将其概括为两个维度，一是国家结构性安排给组织所留下的自主行动空间；二是组织运作过程中采用各种策略与治理技术的自主［58］。政府自主性是指其拥有根据自身意志实现利益诉求的可能，并由此呈现出有别于上级及民众意愿的行为逻辑［59］。自主性空间的存在，使政府部门得以根据自身所处层级位置和体制环境，灵活完成政策任务［60］。政府的自主性是有限的自主。自主性的大小取决于行为主体是否能采取有效的策略应对技术。在陈霞、王彩波的论述中，中央财权和事权的下放，加上政治晋升目标的驱动，会驱使政府扩大其自主性空间，增强政府的自主性能力［61］。在运动型治理过程中，为了探讨行动者所面临的具体压力情境及其行动过程的主动性与策略性，本研究用自主性能力一词加以概括。

需要注意的是，自主性是国家自主性在政府行为中的体现。而政府能力是政府将其意志目标转化为现实的能力［62］，二者的概念界定源于不同的分析视角而有所差异。自主性实则关涉的是使其得以实现偏好的能力，因而，本研究所提出的政府的自主性能力可以当作政府能力的一部分，是较为基础的一部分。

运动型治理内嵌于高度集中的组织权威关系之中，通过政治理念和各项管理机制的压力传导影响政府组织的治理行为。这并不意味着其组织自主性的完全丧失。受到政府间不对称信息、监督缺失等因素的影响，政策执行偏差时有发生。总的来说，自主性能力越强，意味着行动者所处的场域受干预程度越低，往往越能灵活运用适合自身生存和发展的策略，已有政策执行研究呈现共谋［63］、变通［64］、选择性执行［65］等诸多做法；自主性能力越弱，意味着行动者越要遵照中央和上级的指令去执行，所面临的威权与外部压力程度更大。这种压力可以从中央及上级部门的监督考核、追责压力以及信息监控能力等方面进行观察。同时，拥有更多专业知识和技术，也更容易拓展自主行动的空间。